Niezależność i obowiązki prokuratora

Prawo o prokuraturze z dnia 28 stycznia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 177), które weszło w życie z dniem 4 marca 2016 r. istotnie ograniczyło niezależność prokuratorów w stosunku do stanu poprzedniego określonego ustawą z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599, ze zm.) w kształcie nadanym nowelizacją z października 2009 r. (Dz. U. 2009, Nr 178, poz. 1375.), która była kompromisem między zachowaniem podstawowych dla funkcjonowania prokuratury zasad jednolitości, hierarchicznego podporządkowania, substytucji i dewolucji a niezależnością prokuratorów w podejmowanych przez nich czynnościach.

Zasadą było, że prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem przepisów art. 8 ust. 2 oraz art. 8a i 8b (art. 8 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r.). Prokurator był zobowiązany wykonywać zarządzenia, wytyczne i polecenia przełożonego prokuratora z zastrzeżeniem, że nie mogą dotyczyć czynności procesowych (art. 8 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r.). Ograniczenia te dotyczyły także zarządzeń, wytycznych i poleceń Prokuratora Generalnego (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r.). Zagwarantowaniu niezależności prokuratora służył przepis art. 8a ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. stwierdzający, że zmiana lub uchylenie decyzji prokuratora podległego może nastąpić wyłącznie wskutek interwencji prokuratora bezpośrednio przełożonego, przy czym decyzja to musi mieć formę pisemną i włączona zostaje do akt sprawy. Równocześnie nie uległ zmianie art. 8b ustawy o prokuraturze, zgodnie z którym prokurator przełożony może czynności należące do jego zakresu, powierzyć do wykonania prokuratorowi podwładnemu, jeżeli ustawa nie zastrzega, że czynność ta należy do właściwości prokuratora przełożonego oraz przejąć do prowadzenia sprawy lub czynności prowadzone przez prokuratora podległego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Prawo o prokuraturze ze stycznia 2016 r. utrzymało zasadę niezależności prokuratorów przy wykonywaniu czynności (art. 7 § 1) i powinność wykonywania zarządzeń, poleceń, wytycznych prokuratora przełożonego, lecz zgodnie z treścią art. 7 § 3 Prawa o prokuraturze polecenia mogą, odmiennie niż wcześniej, dotyczyć czynności procesowej. Ustawa dopuszcza przekazanie polecenia ustnie, obligując tylko przełożonego do potwierdzenia go na piśmie. Wyeliminowanie zakazu wydawania poleceń dotyczących czynności procesowych, co wynikało z ustawy o prokuraturze z 1985 r., dopuszczenie by były ustne istotnie ograniczyło zakres niezależności prokuratora i umożliwiło ingerencję w konkretne sprawy. Stosownie do art. 13 § 1 Prawa o prokuraturze możliwość wydawania zarządzeń, wytycznych i poleceń przyznana została również Prokuratorowi Generalnemu.

Jeżeli prokurator nie zgadza się z poleceniem dotyczącym treści czynności procesowej, może żądać jego zmiany lub wyłączenia go od wykonania czynności albo od udziału w sprawie, to jednak tylko o wyłączeniu rozstrzyga ostatecznie prokurator bezpośrednio przełożony nad prokuratorem, który wydał polecenie (art. 7 § 3 Prawa o prokuraturze). W konsekwencji żądanie zmiany polecenia złożone przez prokuratora będzie rozstrzygane przez prokuratora, który je wydał, a nie bezpośrednio nad nim przełożonego a prokurator żądający zmiany polecenia dotyczącego treści czynności prawnej może być zmuszony je wykonać, co także ogranicza niezależność prokuratora. Prawo o prokuraturze pozostawiło prokuratorowi uprawnienie do samodzielnego podejmowania decyzji związanych z dalszym tokiem postępowania sądowego w przypadku gdy ujawnią się w nim nowe okoliczności (art. 7 § 6). Samodzielność ta doznaje nie istniejącego wcześniej ograniczenia. Jeżeli bowiem następstwem decyzji może być konieczność dokonania wydatku przewyższającego kwotę ustaloną przez kierownika jednostki organizacyjnej, prokurator może podjąć decyzję po uzyskaniu zgody kierownika jednostki organizacyjnej. Podobnie cofnięcie aktu oskarżenia (art. 64 § 2 Prawa o prokuraturze) odmiennie niż przed dniem 4 marca 2016 r. wymaga poinformowania prokuratora bezpośrednio przełożonego.

Znaczenie mają także regulacje rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury z dnia 7 kwietnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 508). Stosownie do § 64 ust.1 prokuratorzy sprawują nadzór służbowy nad czynnościami podległych prokuratorów. Wewnętrzny nadzór służbowy sprawowany przez prokuratora przełożonego obejmuje m.in. żądanie relacji o przebiegu czynności w poszczególnych sprawach i w razie potrzeby wydawanie poleceń co do kierunków postępowania, zapoznawanie się z aktami prowadzonych postępowań, sprawdzanie przygotowania i poziomu wystąpień prokuratorskich przed sądem (§ 65 ust. 1 pkt 2-4 regulaminu). Z przebiegu i wyników rozprawy prokurator składa niezwłocznie sprawozdanie wraz z własną oceną orzeczenia, zarządzenia przełożonemu, który swoim podpisem pod adnotacją w aktach podręcznych stwierdza przyjęcie sprawozdania (§ 325 ust. 1 regulaminu).

Reasumując po wejściu w życie Prawa o prokuraturze ze stycznia 2016 r. granice niezależności prokuratora „zostały wyraźnie zawężone przez przywrócenie możliwości wydawania przez przełożonych wobec prokuratora dokonującego czynności poleceń ingerujących w treść czynności procesowej, co wyłącza możliwość niezależnego prowadzenia postępowania i otwiera przełożonym, łącznie z Prokuratorem Generalnym, szerokie możliwości ingerowania w konkretne sprawy.”

Wyrok SA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2017 r., II AKa 38/17

Standard: 9871 (pełna treść orzeczenia)