Postępowanie egzekucyjne w administracji - opłaty egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna jako świadczenie publiczne o charakterze niepodatkowym

Jednym z obowiązków ciążących z mocy Konstytucji na "każdym" jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). W związku z powołaniem art. 84 Konstytucji jako wzorca kontroli, dokonując oceny zakwestionowanych w skardze konstytucyjnej norm prawnych, należało ustalić, czy określoną w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłatę egzekucyjną oraz związaną z nią opłatę manipulacyjną można zaliczyć do tego rodzaju świadczeń.

Wyrażenie "ciężary i świadczenia publiczne" ma znaczenie szerokie. Już z samej treści art. 84 Konstytucji wynika, że obejmuje ono nie tylko podatki. W orzecznictwie Trybunału, za świadczenia publiczne uznaje się świadczenia o charakterze pieniężnym, które polegają na wpłatach na cel publiczny, niezależnie od celu ustanowienia danego świadczenia (cel fiskalny, prohibicyjny, karny, zob. wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; A. Bień-Kacała, Zasada władztwa daninowego w Konstytucji RP z 1997 r., Toruń 2005, s. 133). Szczególną kategorią świadczeń publicznych są daniny publiczne, do których Trybunał zalicza m.in. podatki, cła oraz opłaty (zob. też W. Sokolewicz, uwagi do art. 217, [w:] Konstytucja..., s. 7). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał za daninę publiczną uznawał "przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw" (wyrok TK z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 59; zob. też wyroki TK z: 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09; 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145; 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80).

Opłaty egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna noszą wszelkie cechy daniny publicznej w rozumieniu konstytucyjnym. Są one świadczeniami pieniężnymi o charakterze przymusowym, a obowiązek ponoszenia tych opłat został nałożony ustawą i ma charakter względnie powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, spełnianego w związku ze świadczeniem podmiotu publicznego (organu egzekucyjnego), tj. za dokonanie przez ten podmiot czynności egzekucyjnych określonych w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. lub za czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Obowiązek zapłaty, co do zasady, spoczywa na zobowiązanym. Ponadto podmioty zobowiązane do ich uiszczenia nie mają swobody kształtowania wysokości opłat, prawa ewentualnego ich obniżenia lub odstąpienia od ich poboru oraz ustalania terminu zapłaty. Mogą jedynie wystąpić z wnioskiem o umorzenie należności lub rozłożenie jej na raty (art. 64e u.p.e.a.). Jednocześnie opłaty te należą do dochodów publicznych i są przeznaczone na realizację celów publicznych. Zgodnie z art. 64c § 9-11 u.p.e.a. środki pieniężne pochodzące z tych opłat stanowią dochód organu egzekucyjnego, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu egzekucji administracyjnej. Ponadto z art. 64c § 5 u.p.e.a. wynika, że zarówno opłaty egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Egzekucja opłat odbywa się na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na dochodzoną należność główną i związane z nią odsetki.

W ujęciu konstytucyjnym opłaty egzekucyjne nie mają natomiast charakteru podatkowego. Jak wskazał Trybunał w wyroku z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. Podatek jako danina nieodpłatna nie wiąże się z żadnym bezpośrednim świadczeniem wzajemnym na rzecz podatnika. Nie ma znaczenia w tym kontekście, że podatnik może uzyskiwać świadczenia finansowane z dochodów publicznych, a więc pośrednio także z uiszczonych przez siebie podatków, które państwo realizuje w ramach wypełniania swych zadań publicznych (np. świadczenia zdrowotne). Zakres tego rodzaju świadczeń nie zależy bowiem ani od wysokości płaconego podatku, ani nawet od realizacji obowiązku podatkowego. Natomiast opłaty pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych. Stanowią one swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (zob. wyroki TK z: 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91; 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3, 8 grudnia 2009 r., sygn. K 7/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 166). Obowiązek uiszczenia opłaty publicznej powstaje przy tym bez względu na to, czy osoby, na których on ciąży, same żądały podjęcia określonych czynności przez organy publicznoprawne, czy też do korzystania z określonych usług zostały prawnie zobowiązane (zob. J. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz 2007, s. 13- 15).

Z cechą odpłatności opłat łączy się też zagadnienie ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, wynikające z charakteru czynności podmiotów publicznoprawnych. Precyzyjne określenie kosztów takich czynności (usług) bywa często niemożliwe lub trudne do ustalenia, tym bardziej że ustalając wysokość opłat publicznych, bierze się pod uwagę także niepoliczalne czynniki, takie jak potrzeba sprawnego działania organu publicznego czy dążenie do zapewnienia powszechnego dostępu do informacji i dokumentów. Dlatego najczęściej wysokość opłat publicznych wiązana jest z poziomem przypuszczalnych wydatków na dane czynności urzędowe, jednak bez dokonywania ich ścisłych kalkulacji. Nie jest to jednak regułą. W odniesieniu do niektórych czynności organów publicznych podczas określania stawki opłaty świadomie nie bierze się pod uwagę wysokości związanych z nimi wydatków, kształtując opłatę bez odniesienia lub w luźnym nawiązaniu do tych wydatków (zob. J. Gliniecka, Opłaty..., s. 33-34). Dlatego też opłaty mogą charakteryzować się ekwiwalentnością świadczeń indywidualnego i publicznego. W takim wypadku wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, która wykazuje wtedy cechy ceny. Nie jest to jednak jedyna postać opłaty. Opłata może bowiem mieć także charakter "mieszany": w części odpowiadać wartości świadczenia podmiotu publicznoprawnego, a w pozostałej części przewyższać tę wartość - może zatem w pewnych sytuacjach wykazywać cechy podatku (zob. wyrok TK z 9 września 2004 r., sygn. K 2/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83).

Dokonując pod tym kątem oceny opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej, należy wskazać, że wiążą się one z określonymi czynnościami organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję (zob. S. Serafin, Koszty..., s. 300). Ustalane są one jednak w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności. Taki sposób ukształtowania wysokości analizowanych opłat z założenia powoduje, że mają one charakter opłaty ryczałtowej - ponoszonej "za" wskazane w nich czynności, ale niezależnie od ich intensywności, rezultatów czy innych czynników, które mogłyby wpływać na ich wysokość. Kryterium ustalania ich wysokości nie jest więc co do zasady wartość konkretnych czynności czy świadczeń, które podlegają opłacie. Powoduje to, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty. W pewnych okolicznościach opłaty mogą być wyższe niż wartość uzyskanego świadczenia. Możliwa jest jednak również sytuacja odwrotna, gdy opłata jest znacznie niższa niż koszt świadczeń. Ustawa o egzekucji w administracji nie zakłada bowiem, że każde postępowanie egzekucyjne musi przynosić organowi egzekucyjnemu zysk. Uregulowanie wysokości opłat opiera na założeniach szacunkowych, nie gwarantując zbilansowania się wpływów i wydatków w każdym jednostkowym wypadku.

Przesądza to, że opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej nie można uznać za daniny publiczne o charakterze podatkowym.

Bezpośrednim celem opłat egzekucyjnych jest dostarczanie dochodów organom egzekucyjnym za wykonane przez nie czynności egzekucyjne. Funkcja fiskalna opłat egzekucyjnych nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie (zob. K. Celińska-Grzegorczyk, [w:] Koszty i opłaty w postępowaniach administracyjnych i postępowaniu sądowoadministracyjnym, red. A. Trela, M. Swora, Warszawa 2007, s. 58-59; zob. R. Hauser, W. Piątek, op. cit., s. 321; tak też np. wyrok WSA w Poznaniu z 3 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Po 945/10, Lex nr 991381). Zgodnie z obowiązującymi regulacjami u.p.e.a koszty egzekucyjne (w tym także opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłata manipulacyjna) przypadają temu organowi egzekucyjnemu, który poniósł wydatki lub dokonał czynności, za którą należna jest opłata (art. 64c § 9-11).

Jednocześnie nie można zapominać o podstawowym celu egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji. Celem egzekucji, co do zasady, nie jest bowiem represja, ale spowodowanie stanu wymaganego przez przepis prawa (zob. E. Bojanowski, Konstrukcja administracyjnych środków egzekucyjnych, [w:] System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 141-145). Środków egzekucyjnych oraz związanych z nimi opłat nie można zatem kwalifikować jako sankcji wobec podmiotu niewywiązującego się z określonych prawem obowiązków. Pełnią one raczej funkcję stymulująco-wychowawczą. Konieczność poniesienia opłat egzekucyjnych obciąża bowiem zasadniczo zobowiązanego. Związana z tym dolegliwość materialna powinna stanowić dodatkowy bodziec skłaniający zobowiązanego do dobrowolnego uiszczenia należności. Powinien on w szczególności być świadomy, że uchylanie się od dobrowolnego wykonania obowiązku może wiązać się nie tylko z jego przymusowym wykonaniem, ale także z dodatkowymi kosztami (zob. wyrok TK z 26 lutego 2013 r., sygn. SK 12/11, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 19). Także w doktrynie zauważa się, że koszty egzekucyjne, które będzie musiał ponieść zobowiązany w związku z tym, że przez niespełnienie obowiązku doprowadził do konieczności przymusowego jego egzekwowania, stanowią dla niego określoną dolegliwość materialną i tym samym oddziałują na przyszłość, pełniąc funkcję wychowawczą (zob. K. Celińska-Grzegorczyk, op.cit., s. 60).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przyjęcie na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady, że wysokość omawianej opłaty egzekucyjnej oraz opłaty manipulacyjnej ustalana jest w sposób stosunkowy - proporcjonalnie do wysokości egzekwowanej należności, bez określenia jej górnej granicy oraz bez względu na wcześniejsze wykonanie zobowiązania, jest w stanie doprowadzić tylko do niektórych ze wymienionych wyżej celów.

Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, OTK-A 2016/51, Dz.U.2016/1244

Standard: 7141