Programy operacyjne - charakter prawny (kryteria wyboru projektów)

Problem charakteru aktów prawnych normujących realizację programów operacyjnych był przedmiotem sprawy zakończonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. o sygn. P 1/11. Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 oraz art. 30c ust. 1 ustawy o polityce rozwoju. Trybunał wskazał na niedopuszczalność uregulowania "poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa": praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego, a także środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcom w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego. Ponadto w ocenie Trybunału, niezgodne z art. 87 Konstytucji było uzależnienie prawa do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem Trybunału, z Konstytucji wynikał nakaz określenia zasad i trybu postępowania w sprawach o dofinansowanie z regionalnych programów operacyjnych w drodze aktów normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. Normowanie powołanych zagadnień w aktach normatywnych, które nie mają charakteru powszechnie obowiązującego oraz zawierają różnorodne i odmienne rozwiązania prawnoproceduralne w zależności od tego, na jakim obszarze obowiązują i jaki podmiot je ustanowił, zarówno narusza przepisy Konstytucji, jak i utrudnia wykonywanie przez osoby uprawnione ich praw wynikających z rozporządzenia unijnego.

Akty ustalające kryteria wyboru projektów nie mają charakteru normatywnego, nie jest wymagane, aby miały one formę przewidzianą dla aktów prawa powszechnie obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny nie widzi także potrzeby odwoływania się podczas kwalifikowania charakteru kryteriów wyboru do koncepcji norm pozasystemowych, przyjmowanej przez Prokuratora Generalnego w niniejszej sprawie.

Przedstawiona tu konkluzja dotycząca charakteru prawnego aktów ustalających kryteria wyboru projektów nie znaczy jednak, że akty te pozostają poza zasięgiem regulacji prawa powszechnie obowiązującego. Omawiane akty, przygotowywane przez instytucję zarządzającą i zatwierdzane przez komitet monitorujący, są wydawane na podstawie rozporządzenia unijnego i ustawy, a więc mają podstawę kompetencyjną w źródłach prawa powszechnie obowiązującego. Nie wyznaczają one praw lub obowiązków osób ubiegających się o dofinansowanie projektów, ale określają, czym się mają kierować organy dokonujące rozdziału deficytowych zasobów i w tym sensie wpływają na treść rozstrzygnięć w sprawie wyboru projektów.

Zgodnie z poglądem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 539/10, Lex nr 596921) oraz w doktrynie (zob. R. Poździk, op.cit., s. 227), jeśli kryteria oceny projektów znajdują oparcie w przepisach prawa i nie są sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym, mogą stanowić, wraz ze właściwym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, wzorzec sądowej kontroli zgodności z prawem negatywnych ocen projektów. Niezbędne jest zatem zapewnienie zgodności kryteriów oceny projektów z normami prawa powszechnie obowiązującego. Takie normy, nakazujące instytucjom zarządzającym i komitetom monitorującym przestrzeganie określonych wymagań i tym samym wyznaczające pośrednio treść kryteriów wyboru - choćby w aspekcie negatywnym - są zawarte zarówno w prawie unijnym, jak i polskim.

Wyrok TK z dnia 10 lutego 2015 r., SK 50/13, OTK-A 2015/2/12, Dz.U.2015/227

Standard: 7372 (pełna treść orzeczenia)