Postępowanie kontrolne i zalecenia pokontrolne (art. 128 u.p.s.)
Uprawnienia nadzorcze i kontrolne wojewody (art. 22 pkt 8 u.p.s i art. 126 u.p.s.) Nadzór i kontrola (art. 126 - 134 u.p.s.)
Postępowanie kontrolne jest pierwszym etapem procesu skierowanego na poprawę działania i organizacji jednostek odpowiedzialnych za wykonywanie zadań pomocy społecznej. Kolejnym etapem jest postępowanie nadzorcze, którego środki zapewniają usunięcie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości.
Postępowanie kontrolne jest to postępowanie polegające na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, celem porównania, czy działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia.
Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną.
Oceniając charakter wydawanych zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych.
Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości.
Zalecenia pokontrolne nie dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne stanowi wyłącznie podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego.
Zalecenie pokontrolne nie jest przedmiotem kontroli sądowej, podobnie jak nie są przedmiotem kontroli sądowej inne czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania kontrolnego.
Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu.
Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, tzn. może przejść do drugiego rodzaju (etapu) postępowania i wszcząć postępowanie nadzorcze.
Wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 3141/19
Standard: 86324 (pełna treść orzeczenia)
Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, jak np. art. 29 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 130, poz. 1112 ze zm.) lub art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 65 ze zm.). Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej.
Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Faktu tego nie zmienia przepis art. 133 ustawy o pomocy społecznej, odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów KPA w sprawach o których mowa w rozdziale 4 tej ustawy, poświęconym kontroli. Odesłanie zawarte w art. 133 dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów KPA, a więc stosowania przepisów Kodeksu w sposób nie naruszający przyjętej w art. 126-128 ustawy o pomocy społecznej konstrukcji prawnej postępowania kontrolnego.
W związku z powyższym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kontrolnym będą miały np. przepisy KPA o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, biegłych, świadków, przepisy o terminach i doręczeniach. Wbrew temu co twierdzi skarżący art. 104 KPA nie ma w tym wypadku zastosowania. Przepis ten ma charakter tylko i wyłącznie procesowy i nie stanowi podstawy prawnej do zakończenia postępowania kontrolnego, a jedynie określa podstawową (procesową) formę załatwienia sprawy administracyjnej (indywidualnej).
W kontekście powyższych wywodów wymaga podkreślenia, że kompetencji danego organu administracji publicznej do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji nie można domniemywać. Kompetencja ta musi wyraźnie wynikać z przepisu prawa materialnego, regulującego daną dziedzinę spraw, którego brak w przepisach ustawy o pomocy społecznej odnoszących się do rozpatrzenia zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych.
Wyrok WSA z dnia 11 września 2006 r., I SA/Wa 510/06
Standard: 86329 (pełna treść orzeczenia)