Właściwe postępowania administracyjne w rozumieniu art. 417[1] § 2 k.c.; wymóg prejudykatu
Prejudykaty bezprawia jurysdykcyjnego; stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem orzeczenia lub decyzji Odszkodowanie za szkodę wywołaną niezgodną z prawem decyzją administracyjną
Żeby zobaczyć pełną treść należy się zalogować i wykupić dostęp.
Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej (art. 287 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest równoznaczne ze stwierdzeniem „we właściwym postępowaniu” niezgodności ostatecznej decyzji z prawem (stanowi prejudykat wymagany przez art. 417[1] § 2 k.c.), co wiąże się z poglądem, iż – inaczej niż w przypadku odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem orzeczenie sądowe – w przypadku odpowiedzialności za ostateczną decyzję nie jest wymagana kwalifikowana niezgodność z prawem.
Skoro w art. 417[1] § 2 k.c. ustawodawca jednoznacznie wyłączył kompetencję sądu powszechnego, orzekającego w procesie odszkodowawczym, do oceny niezgodności decyzji ostatecznej z prawem, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, by sąd ten mógł oceniać, czy wada ta miała charakter rażący.
Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej (art. 287 pkt 1 p.p.s.a.), m.in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jest równoznaczne ze stwierdzeniem „we właściwym postępowaniu” niezgodności ostatecznej decyzji z prawem (stanowi prejudykat wymagany przez art. 417[1] § 2 k.c.), co wiąże się z poglądem, iż - inaczej niż w przypadku odpowiedzialności Skarbu Państwa za niezgodne z prawem orzeczenie sądowe - w przypadku odpowiedzialności za ostateczną decyzję, nie jest wymagana kwalifikowana niezgodność z prawem (por. wyroki SN z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, z dnia 21 października 2015 r., III CSK 456/14, z dnia 21 października 2016 r., IV CSK 26/16; por. też w odniesieniu do decyzji nieostatecznych uchwała (7) SN z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05).
Wyrok SN z dnia 19 września 2018 r., I CSK 585/17
Standard: 24516 (pełna treść orzeczenia)
Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający naruszenie prawa procesowego przez organ administracyjny, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 4171 § 2 k.c.
Zgodnie z art. 417[1] § 2 k.c., w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2010 r., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie dotyczy decyzji ostatecznych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.).
Z powyższego przepisu wynika także, że wykazanie bezprawności działania w postaci wydania decyzji niezgodnej z prawem ma charakter formalny. Sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie nie może jej ustalić samodzielnie, lecz musi dysponować prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, która zdaniem strony powodowej była źródłem szkody, jest niezgodna z prawem.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego zostało przyjęte, że postępowanie sądowoadministracyjne, obok nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, musi być uznane za „właściwe postępowanie” w rozumieniu art. 417[1] § 2 k.c., którego przeprowadzenie prowadzi do powstania prejudykatu dla odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14 i wyrok z dnia 21 października 2016 r., III CSK 26/16).
Na drodze sądowowoadministracyjnej można uzyskać wzruszenie decyzji ostatecznej zarówno w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności lub dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), jak i w razie jej wydania z naruszeniem prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W każdym z tych przypadków wyrok sądu administracyjnego stanowi właściwy prejudykat w rozumieniu art. 417[1] § 2 k.c. stwierdzający, że ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem.
W art. 417[1] § 2 k.c. ustawodawca nie uzależnił odpowiedzialności odszkodowawczej od szczególnych, kwalifikowanych wad decyzji, wiąże tę odpowiedzialność z każdą postacią niezgodności z prawem ostatecznej decyzji, uwzględnianą w postępowaniu prowadzonym w stosunku do niej, o ile tylko postępowanie to można zaliczyć do kategorii „właściwych”. Wyrażony został także pogląd, że na wykładnię art. 417[1] § 2 k.c. nie miał wpływu art. 287 k.p.a., przewidujący także odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa w razie stwierdzenia przewidzianych nim nieprawidłowości decyzji administracyjnych. Przepis ten, uchylony ustawą z dnia 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1370), wywoływał poważne problemy interpretacyjne, lecz Sąd Najwyższy jako właściwą i nieprowadzącą do wątpliwego konstytucyjnie zawężenia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną przyjął taką wykładnię przepisu art. 287 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą przewidywał on dodatkową przesłankę tej odpowiedzialności, która zachodzi wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wykonania uchylającego decyzję wyroku sądu administracyjnego dojdzie do umorzenia postępowania, nie eliminując z zakresu zdarzeń rodzących tego rodzaju odpowiedzialność samego wydania ostatecznej decyzji, której niezgodność z prawem została stwierdzona przez sąd administracyjny (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 21 października 2016 r., IV CSK 26/16).
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania objęte wymienionymi orzeczeniami w odniesieniu do przesłanek odpowiedzialności skarbu Państwa za szkodę przewidzianą w art. 417[1] § 2 k.c.
Wyrok SN z dnia 31 sierpnia 2018 r., I CSK 567/17
Standard: 66297 (pełna treść orzeczenia)
Zgodnie z art. 417 [1] § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z powyższego przepisu wynika, że wykazanie bezprawności działania w postaci wydania decyzji niezgodnej z prawem ma charakter formalny. Sąd rozpoznający powództwo odszkodowawcze nie może jej ustalić samodzielnie, lecz musi dysponować prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, która zdaniem strony powodowej, była źródłem szkody, była niezgodna z prawem (wyrok SN z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14).
Odnosząc się do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Sąd Najwyższy, w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2016 r. (IV CSK 26/16), wyjaśnił, że stwierdzenie wadliwości decyzji ostatecznej może się odbyć na dwóch drogach ochrony prawnej. Na drodze administracyjnej może dojść do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 i n.k.p.a.) lub do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności (art. 158 § 2 k.p.a.) albo do jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 i n.k.p.a.), czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).
Na drodze sądowej natomiast może dojść do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) względnie też może dojść do jej uchylenia z przyczyn, które by uzasadniały wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), jak i z uwagi na mniej doniosłe wady postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), czy też z uwagi na naruszenie prawa materialnego przez jej wydanie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).
Sąd administracyjny może też stwierdzić wydane takiej decyzji z naruszeniem prawa, gdyby przesłanki negatywne uniemożliwiały stwierdzenie jej nieważności lub też uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 p.s.a.).
Sąd Najwyższy uznał, iż kwalifikowane wady decyzji administracyjnej uzasadniające wznowienie postępowania lub stwierdzenie jej nieważności stanowią zatem przesłankę jej wzruszenia tak na drodze administracyjnej, jak i sądowoadministracyjnej. Na drodze sądowoadministracyjnej można jednak uzyskać wzruszenie decyzji ostatecznej, która nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami, gdyż za wystarczające do wzruszenia decyzji przez sąd administracyjny ustawodawca uznaje też jej wydanie z naruszeniem prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz z naruszeniem prawa materialnego, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.s.a.).
Konkludując, Sad Najwyższy podkreślił, iż żadne racje nie przemawiają za zaliczeniem do kategorii "właściwych postępowań" w rozumieniu art. 417 1 § 2 k.c. tylko nadzwyczajnych postępowań administracyjnych (wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji), i za wyłączeniem z nich postępowania sądowoadministracyjnego.
W związku z powyższym uznać należy, iż prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, stanowiąca źródło szkody, była niezgodna z prawem może być każde z opisanych wyżej rozstrzygnięć sądowych wydanych przez sąd administracyjny. Nie wynika z żadnego przepisu, aby możliwość uznania za niezgodną z prawem w rozumieniu art. 417 1 § 2 k.c. została ograniczona tylko takiej decyzji administracyjnej, w stosunku do której zachodziłaby jedna z przyczyn kwalifikowanych naruszeń prawa, określonych w przepisach k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa lub uzasadniających wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją (wyrok SN z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14).
Z art. 145 k.p.a. wynika, że przyczyną uzasadniającą uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję są wszystkie przesłanki określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji, stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa lub wznowieniem postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), pkt 2 i 3), a ponadto dodatkowe przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c).
Jak uznał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia 16 stycznia 2015 r., w każdym z tych przypadków wyrok sądu administracyjnego stanowi właściwy prejudykat w rozumieniu art. 417 1 § 2 k.c. stwierdzający, że ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem. Tym samym prejudykatem tym może być wyrok sądu administracyjnego uchylający zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik spawy. Stanowisko takie prezentowane jest także w orzecznictwie sądów powszechnych (wyrok SA w Warszawie z dnia 2 listopada 2016 r., I ACa 1725/15).
Wyrok SA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2017 r., I ACa 2338/15
Standard: 66299 (pełna treść orzeczenia)
Standard: 24517 (pełna treść orzeczenia)
Standard: 24519 (pełna treść orzeczenia)
Standard: 24518 (pełna treść orzeczenia)
Standard: 68570 (pełna treść orzeczenia)