Wyrok z dnia 2018-08-31 sygn. I CSK 567/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania Pokaż dokument źródłowy

Sygn. akt I CSK 567/17

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 31 sierpnia 2018 r.

Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający naruszenie prawa procesowego przez organ administracyjny, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c.

Sąd Najwyższy w składzie:

SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący, sprawozdawca)

SSN Paweł Grzegorczyk

SSN Agnieszka Piotrowska

w sprawie z powództwa G. sp. z o.o. w E.

przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska o zapłatę,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej

w dniu 31 sierpnia 2018 r.,

skargi kasacyjnej strony powodowej

od wyroku Sądu Apelacyjnego w (…)

z dnia 13 lutego 2017 r., sygn. akt VI ACa (…),

uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi Apelacyjnemu w (…) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo G. sp. z o.o. w E. skierowane przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska o zasądzenie kwoty 108.391,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

Z dokonanych ustaleń wynika, że powód pismem z 15 stycznia 2009 r. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. o wydanie pozwolenia na płoszenie i odstrzał redukcyjny 150 osobników kormorana czarnego, bytujących na terenie jezior: (…) L. (zwane też Ł., Ł.), K., w okresie od przylotu ptaków z zimowisk do dnia 30 listopada 2009 roku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. decyzją z dnia 13 marca 2009 r. wyraził zgodę na płoszenie ptaków metodami akustycznymi oraz odstrzał do 150 osobników, wyłączając dwa jeziora – S. i L. Zezwolenie zostało wydane na okres po 1 sierpnia 2009 r. do odlotu ptaków, jednak nie dłużej niż do 30 listopada 2009 r. W uzasadnieniu podał, że na jeziorze L. występuje kolonia lęgowa kormorana, a na jeziorze S. kilka lat temu znajdowała się kolonia lęgowa. W odwołaniu od tej decyzji z dnia 21 maja 2009 r. powód domagał się jej uzupełnienia przez objęcie pozwoleniem na odstrzał ptaków również jezior S. i L. w ramach przyznanego limitu. Decyzją z 4 września 2009 roku Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zezwolenia na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L. Powód w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zażądał uchylenia decyzji w zakresie odmowy wydania zgody na odstrzał. Wyrokiem z 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zezwolenia na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L.. Stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w istotnym zakresie, co uniemożliwiło oddalenie skargi. Uznał, że organy administracji nie zebrały i nie rozważyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie wykazały też należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Doszło do naruszenia przez organ drugiej instancji zasady dwuinstancyjności przez ograniczenie się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i pomimo rozpatrywania odwołania przez sześć miesięcy nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Podał, że organ drugiej instancji naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, przewidzianą w art. 8 k.p.a., przez nieuzasadnioną zmianę oceny interesu prawnego strony, chociaż nie doszło do zmiany jego przesłanek. W poprzednich latach, w tych samych okolicznościach faktycznych zgoda na odstrzał kormorana była udzielana.

Podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny był art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd ten zaznaczył, że z uwagi na termin obowiązywania decyzji organu pierwszej instancji, nie będzie potrzeby ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Po wezwaniu powoda do wykonania wyroku, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 18 listopada 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając je za bezprzedmiotowe, z uwagi na upływ terminu obowiązywania decyzji w dniu 30 listopada 2009 r.

W latach 2010 i 2011 starania powoda o zezwolenie na odstrzał kormorana było udzielane - decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia z 6 sierpnia 2010 r., który uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2010 r. i zezwolił powodowi na umyślne płoszenie i odstrzał kormorana także na terenie jezior S. i L. w okresie po 1 sierpnia 2010 r. oraz decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 20 stycznia 2011 r. w okresie 1 sierpnia 2011 r. -30 listopada 2011 r.

Powód prowadził księgi gospodarcze, w których odnotowywał m.in. połowy ryb w jeziorach, zgodnie z udzielonym zezwoleniem w latach 2008 - 2011, połowy ryb w analogicznym okresie na jeziorach S. i L., a także wartość złowionych ryb w podziale na gatunki w latach 2004 - 2012 r. Zlecił wykonanie ekspertyzy w zakresie wyceny strat rybackich poniesionych w 2009 r. spowodowanych brakiem zezwolenia na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L. Stosownie do tej opinii prywatnej wartość zjedzonych przez ptaki ryb, a zatem szkoda powoda w tym okresie, wyniosła 77.705,26 zł. Z kolei powołany w toku postępowania biegły sądowy ocenił straty powoda w latach 2009 - 2012 na kwotę 108.391,84 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy odłowem spodziewanym a faktycznym.

Sąd Okręgowy uznał, że podstawę prawną roszczenia powoda stanowi art. 417¹ § 2 k.c., przewidujący, że warunkiem dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem ostatecznej decyzji, jest uprzednie stwierdzenie jej niezgodności z prawem we właściwym postępowaniu. Powód nie przedstawił wymaganej decyzji albo orzeczenia. Przyjął, że dla dochodzenia takiego roszczenia konieczne jest wykazanie „kwalifikowanej" niezgodności z prawem, a więc takiej, która powoduje nieważność decyzji administracyjnej. Na taką wadę decyzji organu administracyjnego drugiej instancji nie wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2010 r., skoro uchylenie tej decyzji oparte było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem naruszenia prawa innego rodzaju, a nie prowadzącego do nieważności postępowania. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko powoda, że podstawą jego roszczenia powinien być art. 287 pkt 1 p.p.s.a., który stanowił, że w przypadku gdy sąd w orzeczeniu uchyli zaskarżoną decyzję, a organ rozpatrując sprawę ponownie umorzy postępowanie stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję. Uznał, że jest to dodatkowy rodzaj „czynu niedozwolonego”, z którym przepisy łączą odpowiedzialność Skarbu Państwa; wypełnia on przesłanki art. 417 k.c., ponieważ do zastosowania art. 417¹ § 2 k.c. może dojść jedynie po stwierdzeniu, że w stosunku do ostatecznej decyzji organu administracyjnego stwierdzono następnie jej niezgodność z prawem. Powód wykazał również istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem nieprawidłowej decyzji a powstaniem szkody, skoro w razie ponownego rozpoznania sprawy z dużym prawdopodobieństwem uzyskałby pozytywną decyzję. Uznał jednak, że powód nie wykazał wysokości szkody, bo nie może być traktowana jako dowód prywatna ekspertyza, a wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie mógł być uwzględniony, ponieważ złożył go pozwany, którego obowiązek ten nie obciążał, a nie powód. Powództwo zostało oddalone.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powoda, Sąd Apelacyjny w (…) zaskarżonym wyrokiem oddalił ją. Uznał, że wyrok Sądu Okręgowego mimo częściowo błędnego uzasadnienia, ostatecznie odpowiada prawu. Podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez ten Sąd w odniesieniu do przebiegu zdarzeń w zakresie wydawanych orzeczeń w postępowaniu administracyjnym oraz korespondencji powoda z organami administracji, czyniąc je podstawą swojego rozstrzygnięcia. Sąd Apelacyjny nie zaaprobował rozważań Sądu Okręgowego odnośnie do szkody i sposobu jej należytego wyliczenia, uznał jednak, że kwestie te były bezprzedmiotowe. Wskazał, że powód prawidłowo jako podstawę prawną roszczenia podał art. 417¹ § 2 k.c. Natomiast Sąd Okręgowy błędnie ocenił roszczenie na gruncie art. 417 k.c. Podkreślił, że przepis art. 417¹ § 2 k.c. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 417 k.c., dotyczącym właśnie odpowiedzialności między innymi Skarbu Państwa w przypadku wydania decyzji, z którą strona wiąże powstanie szkody. Stosownie do art. 417¹ § 2 k.c. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji z dnia 13 marca 2009 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O., naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem takiej decyzji. W sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została jednak uchylona przez sąd administracyjny, a organ rozpatrujący sprawę umorzy postępowanie, stosownie do art. 287 pkt. 1 p.p.s.a. rolę takiego prejudykatu stanowi orzeczenie sądu administracyjnego, którym sąd powszechny jest związany. W związku z tym należy uznać, że przepis ten odsyła do art. 417¹ § 2 k.c.

Rozpatrując przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w ramach tej regulacji, Sąd Apelacyjny wskazał, że kwestią podstawową jest wydanie decyzji administracyjnej, z której zastosowaniem strona wiąże powstanie szkody. W niniejszej sprawie powód podniósł, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. nie uwzględnił jego wniosku, a zatem odmówił wydania zgody na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L., a wyraził zgodę w stosunku do innych jezior objętych wnioskiem. Decyzja ta nie zawierała orzeczenia odmownego odnośnie do wniosku o zezwolenie na odstrzał kormorana czarnego na jeziorach L. i S.. Kwestia ta wynika jedynie pośrednio z uzasadnienia tej decyzji, na co zwrócił również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., którym został uchylny pkt I orzeczenia organu II instancji. To ostatnie rozstrzygnięcie utrzymywało w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie niewydania zezwolenia na polowanie na jeziorze S. i L.. W tej sytuacji powód powinien wystąpić o uzupełnienie decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji z dnia 13 marca 2009 r. w trybie art. 111 § 1 k.p.a., czego nie dokonał. Nie ma zatem orzeczenia, z którym można wiązać ewentualne straty, czyli zdarzenia wywołującego szkodę. Powód wywodzi zatem skutki prawne z orzeczenia nieistniejącego. W konsekwencji już z tego względu nie było podstaw do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 417¹ § 2 k.c., niezależnie od kwestii spełnienia innych przesłanek tego przepisu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powód nie wykazał też, że gdyby organ procedował właściwie to uzyskałby decyzję zgodną ze swoim wnioskiem, dotyczącym odstrzału kormoranów. Okoliczność, że w poprzednich, czy następnych latach wniosek w tym przedmiocie był uwzględniany, nie przesądza o zasadności takiego orzeczenia w rozważanym okresie, objętym kwestionowaną decyzją.

Brak zdarzenia wywołującego szkodę uniemożliwia konstruowanie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na podstawie art. 417¹ § 2 k.c. za jego potencjalne skutki. Niecelowe były zatem rozważania dotyczące istnienia i wysokości poniesionej przez powoda szkody. Bezprzedmiotowe było więc ustosunkowywanie się do zarzutów apelacji, nawiązujących do tych kwestii.

W skardze kasacyjnej powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Zarzucił naruszenie art. 417¹ § 2 k.c. w zw. z art. 287 pkt 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie, że powód wywodzi roszczenie odszkodowawcze oparte na tych przepisach z nieistniejącego rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, przy czym Sąd Apelacyjny poddał ocenie jedynie decyzję organu pierwszej instancji w postępowaniu administracyjnym, natomiast pominął treść decyzji organu drugiej instancji, która w swej sentencji zawiera wyraźne rozstrzygnięcie w postaci odmowy udzielenia zgody na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L. w 2009 r. i to ta odmowa stała się przyczyną szkody, której naprawienia żąda. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 398³ § 1 pkt 2 k.p.c., powód zarzucił naruszenie przepisów art. 231 k.p.c. w zw. z art. 391 k.p.c. przez ich niezastosowanie, czego następstwem była odmowa przyjęcia za ustalony faktu, że prawidłowo procedujący organ wydałby decyzję administracyjną zezwalającą na odstrzał kormoranów na jeziorach S. i L. w 2009 r. oraz przepisów art. 382 k.p.c. oraz art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 k.p.c. poprzez niepodanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywów odmiennej oceny tej kwestii w stosunku do stanowiska Sądu Okręgowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Sprawa dotyczyła zasady odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej,

odmawiającej udzielenia zezwolenia na odstrzał osobników kormorana czarnego na jeziorach S. i L. w 2009 r. Zgodnie z art. 417¹ § 2 k.c., w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2010 r., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie dotyczy decyzji ostatecznych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Z powyższego przepisu wynika także, że wykazanie bezprawności działania w postaci wydania decyzji niezgodnej z prawem ma charakter formalny. Sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie nie może jej ustalić samodzielnie, lecz musi dysponować prejudykatem stwierdzającym, że ostateczna decyzja, która zdaniem strony powodowej była źródłem szkody, jest niezgodna z prawem. W orzecznictwie Sądu Najwyższego zostało przyjęte, że postępowanie sądowoadministracyjne, obok nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, musi być uznane za „właściwe postępowanie” w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c., którego przeprowadzenie prowadzi do powstania prejudykatu dla odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, OSNC -ZD 2016, nr 1, poz. 20 i wyrok z dnia 21 października 2016 r., III CSK 26/16, OSNC - ZD 2018, nr 2, poz. 28). Przy czym na drodze sądowowoadministracyjnej można uzyskać wzruszenie decyzji ostatecznej zarówno w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w związku z wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności lub dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), jak i w razie jej wydania z naruszeniem prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). W każdym z tych przypadków wyrok sądu administracyjnego stanowi właściwy prejudykat w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c. stwierdzający, że ostateczna decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem. W art. 417¹ § 2 k.c. ustawodawca nie uzależnił odpowiedzialności odszkodowawczej od szczególnych, kwalifikowanych wad decyzji, wiąże tę odpowiedzialność z każdą postacią niezgodności z prawem ostatecznej decyzji, uwzględnianą w postępowaniu prowadzonym w stosunku do niej, o ile tylko postępowanie to można zaliczyć do kategorii „właściwych”. Wyrażony został także pogląd, że na wykładnię art. 417¹ § 2 k.c. nie miał wpływu art. 287 k.p.a., przewidujący także odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa w razie stwierdzenia przewidzianych nim nieprawidłowości decyzji administracyjnych. Przepis ten, uchylony ustawą z dnia 8 czerwca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1370), wywoływał poważne problemy interpretacyjne, lecz Sąd Najwyższy jako właściwą i nieprowadzącą do wątpliwego konstytucyjnie zawężenia odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną przyjął taką wykładnię przepisu art. 287 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którą przewidywał on dodatkową przesłankę tej odpowiedzialności, która zachodzi wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu wykonania uchylającego decyzję wyroku sądu administracyjnego dojdzie do umorzenia postępowania, nie eliminując z zakresu zdarzeń rodzących tego rodzaju odpowiedzialność samego wydania ostatecznej decyzji, której niezgodność z prawem została stwierdzona przez sąd administracyjny (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 21 października 2016 r., IV CSK 26/16, OSNC - ZD 2018, nr 2, poz. 28). Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela zapatrywania objęte wymienionymi orzeczeniami w odniesieniu do przesłanek odpowiedzialności skarbu Państwa za szkodę przewidzianą w art. 417¹ § 2 k.c. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego w części dotyczącej odmowy zezwolenia na odstrzał ptaków na wskazanych jeziorach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdził szereg naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z 18 listopada 2010 roku umorzył postępowanie odwoławcze uznając je za bezprzedmiotowe, wobec faktu, że termin obowiązywania decyzji wydanej w pierwszej instancji upłynął.

Trafnie zatem Sąd Apelacyjny zidentyfikował jako podstawę prawną roszczenia powoda o naprawienie szkody wyrządzonej działaniem organów administracji publicznej przepisy art. 417¹ § 2 k.c. i uwzględnił art. 287 pkt. 1 p.p.s.a. Zasadnicza trudność w niniejszej sprawie polegała jednak na zastosowaniu wskazanych przepisów w sytuacji, gdy w decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji brak było rozstrzygnięcia odnośnie wniosku powoda o zezwolenie na odstrzał ptaków na spornych jeziorach, a organ odwoławczy, z naruszeniem prawa postępowania administracyjnego, stwierdzonym wyrokiem sądu administracyjnego, wydał jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie. Nie zasługiwało jednak na podzielenie stanowisko Sądu Apelacyjnego, że powód wywiódł roszczenie z wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji, co uznał za przeszkodę w dochodzeniu odszkodowania podczas, gdy zdarzeniem, z którym w art. 417¹ § 2 k.c. został połączony obowiązek naprawienia szkody, było wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to taka decyzja, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podział na decyzje ostateczne i nieostateczne jest następstwem przyjęcia zasady dwuinstacyjności postępowania administracyjnego i jest dokonywany na podstawie kryterium stopnia wzruszalności decyzji. Decyzje ostateczne, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane wyłącznie w przypadkach określonych w przepisach prawa. Korzystają z domniemania prawidłowości, są wykonalne i trwałe.

W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie budzi wątpliwości, że w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczną decyzją była decyzja, która została wydana przez organ odwoławczy w toku instancji, a zatem decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 4 września 2009 roku. Rację ma więc skarżący, że Sąd Apelacyjny błędnie zinterpretował art. 417¹ § 2 k.c. i poddał ocenie nieostateczną decyzję wydaną w pierwszej instancji. W ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości, że organ ten rozstrzygnął sprawę w zakresie odmowy wydania zezwolenia odstrzału osobników kormorana czarnego na jeziorach L. i S. Tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezgodną z prawem i dokonał jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w części dotyczącej tej odmowy. Wyrok tego Sądu stanowi zatem prejudykat potwierdzający w tym zakresie niezgodność z prawem decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czyli ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ma w tym kontekście znaczenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu tego wyroku na brak rozstrzygnięcia w sentencji decyzji organu pierwszej instancji kwestii odmowy wydania zezwolenia na odstrzał ptaków na jeziorach S. i L., skoro wyrokiem tym przesądził niezgodność z prawem w rozumieniu art. 417¹ § 2 k.c. decyzji wydanej przez organ drugiej instancji.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się zgodnie, że orzeczenie sądu administracyjnego objęte art. 287 pkt 1 p.p.s.a. jest orzeczeniem wstępnym orzekającym o niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (prejudykatem), o którym mowa w art. 417¹ § 2 k.c. otwierającym poszkodowanemu drogę do dochodzenia naprawienia szkody od Skarbu Państwa na podstawie tego przepisu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2015 r., III CSK 456/14, nie publ.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano także, że przepis ten doprecyzował przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidziane w art. 417¹ k.c. w specyficznym przypadku w nim uregulowanym, tj. gdy sąd administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, a organ prowadzący postępowanie ponownie umorzył postępowanie (wyrok z dnia 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, OSNC -ZD 2016, nr 1, poz. 20). Prowadzi to także do uznania, że i w świetle art. 287 pkt 1 p.p.s.a. w przedstawionym wyżej rozumieniu, ograniczenie się przez Sąd Apelacyjny, wyłącznie do oceny treści decyzji organu pierwszej instancji, z pominięciem okoliczności, o których mowa w tym przepisie, a zatem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji organu drugiej instancji w części, a następnie umorzenia postępowania administracyjnego przez ten organ, rozpatrujący sprawę ponownie, było nieprawidłowe.

Zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia przez Sąd Apelacyjny prawa materialnego, to jest art. 417¹ § 2 k.c. w zw. z art. 287 pkt 1 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do wyrządzenia szkody i jej wysokości nie mogły być przez Sąd Najwyższy rozważone, z uwagi na to, że nie były rozważone w zaskarżonym wyroku, który dotyczył jedynie zasady odpowiedzialności pozwanego. Kwestie związane z zaistnieniem szkody, związku przyczynowego pomiędzy nią i wadliwą decyzją oraz jej wysokości wymagają ustalenia i rozważenia w ponownym postępowaniu. Odnosi się to także do oceny znaczenia dla rozstrzygnięcia prywatnej ekspertyzy, która była objęta twierdzeniem powoda oraz rozkładu ciężaru dowodu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 398¹⁵ § 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 w zw. z art. 391 § 1 i art. 398²¹ k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji. aj