„Podlegać ich jurysdykcji” w świetle art. 1 Konwencji

Odnośnie do „zwykłego znaczenia” stosownego terminu w art. 1 Konwencji Trybunał jest przekonany o tym, że z punktu widzenia prawa publicznego międzynarodowego kompetencja jurysdykcyjna państwa jest głównie terytorialna. Podczas gdy prawo międzynarodowe nie wyklucza poza-terytorialnego wykonywania jurysdykcji państwa, narzucające się podstawy takiej jurysdykcji (włączając samodzielność państwa, flagę, relacje dyplomatyczne i konsularne, dobytek, ochronę, bierną osobowość i powszechność) są zgodnie z ogólną zasadą ostateczne i ograniczone przez suwerenne prawa terytorialne innych odpowiednich państw (Mann, The Doctrine of Jurisdiction in International Law, RdC, 1964 r., tom 1. Mann, The Doctrine of Jurisdiction in Iternational Law, Twenty Years Later, RdC, 1984 tom 1; Bernhardt, Encyclopaedia of Public International Law, wydanie 1997 r., tom 3, str. 55-59 Jurisdiction of States i wydanie 1995 r., tom 2, str. 337-343 Exstra-territorial Effects of Administrativee, Judicial and Legislative Acts; Oppenheim’s International Law, 9-ta edycja 1992 r. (Jennings and Watts), tom 1; P.M. Dupuy, Droit International Public, 4-ta edycja1998 r., str. 61; i Brownlie, Principles of International Law, 5-ta edycja 1998 r., str. 287, 301 i 312-314).

Odpowiednio, na przykład kompetencja państwa do wykonywania jurysdykcji wobec swoich obywateli poza granicami podporządkowana jest temu państwu i kompetencji terytorialnej innych państw (Higgins, Problems and Process, 1994), na str. 73; i Nguyen Quoc Dinh, Droit International Public, 6-ta edycja 1999 r. (Daillier and Pellet), str. 500). Dodatkowo państwo nie może faktycznie wykonywać jurysdykcji na terytorium innego, bez zgody tego ostatniego, zaproszenia czy przyzwolenia, chyba że to poprzednie jest państwem okupującym, w którym to wypadku nie może być ono uznane za wykonujące jurysdykcję na tym terytorium, przynajmniej w niektórych sprawach (Bernhardt wyżej cytowany, tom 3 na str. 59 i tom 2 na str. 338-340; Oppenheim; P.M. DUPUY; Brownlie; Cassese, International Law, 2001, str. 89 i ostatnio Report on the Preferential Treatment of National Minorities by theeir Kin-States, przyjęty przez Komisję Wenecką na jej 48 posiedzeniu plenarnym, Wenecja, 19-20 października 2001 r.)

Trybunał jest zdania zatem, że art. 1 Konwencji musi być traktowany jako odzwierciedlający to zwykłe i zasadnicze znaczenie terytorialnej jurysdykcji, inne podstawy jurysdykcji będą wyjątkowymi i wymagać będą w szczególnych okolicznościach każdej sprawy specjalnego uzasadnienia (patrz mutatis mutandis i generalnie, Select Committee of Experts on Exstrateritorial Criminal Jurisdiction, European Committee on Crime Problems, Rada Europy, „Exstraterritorial Criminal Jurisdiction”, raport opublikowany w 1990 r., str. 8-30).

Trybunał stwierdza, że praktyka państw w stosowaniu Konwencji od jej ratyfikacji wskazuje na brak jakiejkolwiek obawy ze strony Państw Stron o ich poza-terytorialną odpowiedzialność w kontekście podobnym do omawianej sprawy. Mimo, że było wiele misji wojskowych, w których brały udział Państwa Strony działające poza-terytorialnie od ratyfikowania przez nie Konwencji (inter alia, w Zatoce, w Bośni i Hercegowinie i w FRY), żadne państwo nie wykazało przekonania, że ich poza-terytorialne działania pociągały za sobą wykonywanie jurysdykcji w rozumieniu art. 1 Konwencji przez złożenie zastrzeżenia zgodnie z art. 15 Konwencji. Istniejące zastrzeżenia zostały złożone przez Turcję i Zjednoczone Królestwo w związku z pewnymi konfliktami wewnętrznymi (w południowo-wschodniej Turcji i Irlandii Północnej) i Trybunał nie znalazł jakichkolwiek podstaw, na których mógłby przyjąć założenie skarżących, że art. 15 obejmuje wszystkie sytuacje „wojny” i „zagrożenia publicznego” w ogóle czy też utrzymujące się wyłącznie poza terytorium Państwa Strony. Faktycznie sam art. 15 należy odczytywać przy uwzględnieniu ograniczeń „jurysdykcji” wymienionych w art. 1 Konwencji.

Wreszcie Trybunał znajduje wyraźne potwierdzenie tego zasadniczo terytorialnego pojęcia jurysdykcji w travaux preparatoires, które pokazują, że Międzyrządowy Komitet Ekspertów zamienił słowa „wszystkie osoby zamieszkujące na ich terytorium” w odniesieniu do osób „podlegających ich jurysdykcji” dla rozszerzenia stosowania Konwencji do innych, którzy mogą nie zamieszkiwać w sensie prawnym, ale którzy są jednakże na terytorium Państwa Stron.

Prawdą jest, że wyobrażenie Konwencji jako żyjącego instrumentu, który należy interpretować w świetle warunków dnia dzisiejszego jest mocno zakorzenione w orzecznictwie Trybunału. Trybunał stosował to podejście nie tylko do rzeczywistych przepisów Konwencji (na przykład, wyrok Soering wyżej cytowany, w § 102; wyrok Dudgeon przeciw Zjednoczonemu Królestwu z 22 października 1981 r., Series A nr 45; wyrok X,Y i Z przeciw Zjednoczonemu Królestwu z 22 kwietnia 1997 r., Reports 1997-II; V. przeciw Zjednoczonemu Królestwu [GC], nr 24888/94, § 72, ECHR 1999-IX; wyrok Matthews przeciw Zjednoczonemu Królestwu [GC], nr 24833/94, § 39, ECHR 1999-I), ale znacznie bardziej do interpretacji dawnych art. 25 i 46 dotyczących uznania przez Państwa Strony kompetencji organów Konwencji (wyżej cytowany wyrok Loizidou (wstępne zastrzeżenia) w § 71). Trybunał stwierdził w tym ostatnim wyroku, że dawne art. 25 i 46 Konwencji nie mogą być interpretowane wyłącznie zgodnie z intencjami ich autorów, wyrażonymi ponad czterdzieści lat wcześniej w takim zakresie, że nawet jeśli zostało stwierdzone, że omawiane restrykcje były uznane za dopuszczalne na podstawie art. 25 i 46, kiedy Konwencja została przyjęta przez mniejszość późniejszych Państw Stron, taki dowód „nie mógłby być decydujący”.

Jednakże zakres art. 1, przedmiot omawianej sprawy, determinuje zakres pozytywnych obowiązków Państw Stron i jako taki decyduje o zakresie i zasięgu całego konwencyjnego systemu ochrony praw człowieka, jako przeciwieństwo do kwestii dyskutowanej w sprawie Loizidou (wstępne zastrzeżenia) o kompetencji organów Konwencji do badania sprawy. W każdym razie wyciąg z travaaux preparatoires, szczegółowo omówiony powyżej, stanowi jasne wskazanie zamierzonego rozumienia art. 1 Konwencji, które nie może być zignorowane. Trybunał chce podkreślić, że nie jest to interpretowanie art. 1 „wyłącznie” zgodnie z travaux preparatoires czy uznawanie tego travaux za „decydujące”; raczej ten materiał przygotowawczy stanowi jasny dowód potwierdzający zwykłe znaczenie art. 1 Konwencji, jak już zostało stwierdzone przez Trybunał ( art. 32 Konwencji Wiedeńskiej z 1969 r.).

Odpowiednio i jak stwierdził Trybunał w sprawie Soering:

„Art. 1 ustanawia limit, w szczególności terytorialny, zasięgu Konwencji. W szczególności zobowiązanie podjęte przez Państwa Strony jest poświęcone „zabezpieczeniu” („reconnaitre” w tekście francuskim) wymienionych praw i wolności osób podlegających ich własnej „jurysdykcji”. Ponadto, Konwencja nie dotyczy działań Państw nie będących jej stronami ani środkiem wymagającym od Państw Stron narzucania standardów Konwencji wobec innych Państw”

Zgodnie z zasadniczym terytorialnym rozumieniem jurysdykcji Trybunał przyjął tylko w wyjątkowych przypadkach, że działania Państw Stron wykonywane lub wywołujące skutki poza ich terytorium mogą być wykonywaniem przez nie jurysdykcji w rozumieniu art. 1 Konwencji.

Odwołano się do orzecznictwa Trybunału powołując przykład jurysdykcji „nieograniczonej terytorium narodowym” pozwanego Państwa (wyrok Loizidou (wstępne zastrzeżenia), w § 62), w sytuacji, kiedy ekstradycja lub wydalenie osoby przez Państwo Stronę może wywołać spór na podstawie art. 2 i/lub 3 (lub wyjątkowo, na podstawie art. 5 i lub 6) i przez to zaangażować odpowiedzialność tego Państwa na gruncie Konwencji (wyżej cytowana sprawa Soering, w § 91, wyrok Cruz Varas i Inni przeciw Szwecji z 20 marca 1991 r., Series A nr 201 i wyrok Vilvarajah i Inni przeciw Zjednoczonemu Królestwu z 30 października 1991 r., Series A nr 215).

Jednakże, Trybunał odnotowuje, że w takich przypadkach ponosi się odpowiedzialność za działania pozwanych państw odnoszące się do osoby, jeśli on lub ona przebywa na jego terytorium i wyraźnie podlega jego jurysdykcji oraz, że przypadki tego rodzaju odpowiedzialności państwa nie dotyczą rzeczywistego wykonywania uprawnień państwa lub jego jurysdykcji za granicą (patrz także, cytowany powyżej wyrok Al-Adsani).

Dodatkowo, dalszym przykładem odnotowanym w paragrafie 62 wyroku Loizidou (wstępne zastrzeżenia) była sprawa Drozd i Janousek, w której, cytując wiele z decyzji Komisji w sprawie dopuszczalności, Trybunał przyjął, że odpowiedzialność Państw Stron (Francja i Hiszpania) mogła, co do zasady, powstać, ponieważ działania ich władz (sędziów), które spowodowały skutki, były dokonane poza ich terytorium (wyżej cytowany wyrok Drozd i Janousek). W tej sprawie zarzucane czyny nie mogły, w tych okolicznościach, być przypisane pozwanym państwom, ponieważ sędziowie nie działali w swoim charakterze jako francuscy, czy hiszpańscy sędziowie, lecz jako sąd andorański działający niezależnie od pozwanych państw.

Ponadto, w pierwszym wyroku Loizidou (wstępne zastrzeżenia) Trybunał stwierdził, że biorąc pod uwagę przedmiot i cel Konwencji, Państwo Strona ponosi odpowiedzialność, jeśli w konsekwencji akcji militarnej (zgodnej z prawem lub bezprawnej) wykonywało ono efektywną kontrolę nad obszarem poza jego terytorium narodowym. Zobowiązanie zapewnienia, na takim obszarze, konwencyjnych praw i wolności uznano za wynikające z faktu takiej kontroli bez względu, czy była wykonywana bezpośrednio przez siły zbrojne pozwanego państwa, czy przez podległą administrację lokalną. Trybunał stwierdził, że działania, na które skarżyli się skarżący mogły podlegać jurysdykcji Turcji w rozumieniu art. 1 Konwencji.

Co do meritum Trybunał stwierdził, że nie było niezbędnym ustalenie, czy Turcja rzeczywiście wykonywała szczegółową kontrolę nad polityką i działaniami władz Tureckiej Republiki Północnego Cypru (TRPC). Oczywistym było, ze względu na dużą liczbę oddziałów zaangażowanych w czynną służbę w północnym Cyprze, że armia turecka wykonywała „efektywną kontrolę nad tą częścią wyspy”. Ta kontrola, według odpowiednich prób i w okolicznościach sprawy, została uznana za obejmującą odpowiedzialność Turcji za politykę i działania TRPC. Trybunał konkludował zatem, że dotknięci taką polityką, czy działaniami podlegali „jurysdykcji” Turcji w rozumieniu art. 1 Konwencji. Obowiązek Turcji zapewnienia praw i wolności ustanowionych w Konwencji uznano zatem za rozciągający się na północny Cypr.

W swoim kolejnym wyroku Cypr przeciw Turcji Trybunał dodał, że ponieważ Turcja miała taką „efektywną kontrolę”, jej odpowiedzialność nie mogła być ograniczona do działań jej funkcjonariuszy, lecz dotyczyła działań administracji lokalnej, która przetrwała z mocy poparcia tureckiego. „Jurysdykcja” Turcji na podstawie art. 1 była zatem uznana za rozciągającą się na zapewnienie całego katalogu merytorycznych praw konwencyjnych w północnym Cyprze.

W sumie, orzecznictwo Trybunału wykazuje, że uznanie wykonywania poza-terytorialnej jurysdykcji przez Państwo Stronę ma charakter wyjątkowy: Trybunał uczynił to kiedy pozwane państwo, poprzez efektywną kontrolę określonego obszaru i jego mieszkańców za granicą jako konsekwencja okupacji wojskowej lub poprzez zgodę, zaproszenie lub przejęcie Rządu tego terytorium, wykonuje wszystkie lub niektóre uprawnienia władzy publicznej, które normalnie wykonywałby taki Rząd.

Zgodnie z takim podejściem, Trybunał uznał ostatnio, że udział państwa w obronie w postępowaniu przeciwko niemu w innym państwie nie sprowadza się, mniej ni więcej, do wykonywania jurysdykcji (McElhinney przeciw Irlandii i Zjednoczonemu Królestwu (dec.), nr 31253/96, str. 7, z 9 lutego 2000 r., niepublikowana). Trybunał bowiem stwierdził:

„W takim zakresie, w jakim skarżący skarży się, na podstawie art. 6..., na stanowisko przyjęte przez Rząd Zjednoczonego Królestwa w postępowaniu irlandzkim, Trybunał nie uznaje za konieczne odnieść się abstrakcyjnie do kwestii, czy działanie Rządu jako powoda przed sądami innego Państwa Strony może powodować odpowiedzialność na gruncie art. 6... Trybunał uznaje, że w szczególnych okolicznościach tej sprawy fakt, że Rząd Zjednoczonego Królestwa podniósł obronę suwerennego immunitetu przed sądami irlandzkimi, gdy skarżący zdecydował pozwać, nie wystarcza do objęcia go jurysdykcją Zjednoczonego Królestwa w znaczeniu art. 1 Konwencji.”

Ponadto, Trybunał odnotowuje, że inne uznane przykłady wykonywania poza-terytorialnego jurysdykcji przez państwo obejmują wypadki dotyczące działalności za granicą jego przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych oraz na pokładach samolotów i statków zarejestrowanych w tym państwie, lub noszących jego flagę. W tych specyficznych sytuacjach międzynarodowe prawo zwyczajowe oraz postanowienia traktatowe uznały poza-terytorialne wykonywanie jurysdykcji przez właściwe państwo.

Trybunał jest zdania, że brzmienie art. 1 nie stanowi poparcia dla sugestii skarżących, że pozytywne zobowiązanie w art. 1 zapewnienia „praw i wolności określonych w Rozdziale I Konwencji” może być oddzielone i dopasowane według szczególnych okoliczności przedmiotowego poza-terytorialnego czynu i uważa, że jego opinia w tym względzie poparta jest tekstem art. 19 Konwencji. W istocie podejście skarżących nie wyjaśnia zastosowania słów „pod ich jurysdykcją” w art. 1 i idzie tak daleko, że czyni te słowa powierzchownymi i pozbawionymi jakiegokolwiek celu. Gdyby twórcy Konwencji chcieli zagwarantować jurysdykcję tak szeroką jak ta proponowana przez skarżących, mogli przyjąć tekst taki sam bądź podobny do obecnego art. 1 Konwencji genewskich z 1949 r.

Obowiązkiem Trybunału jest uwzględnić szczególny charakter Konwencji jako konstytucyjnego instrumentu europejskiego porządku publicznego dla ochrony jednostek i jej rolę, jak to stanowi art. 19 Konwencji, zapewnienia przestrzegania zobowiązań podjętych przez Państwa Strony (cytowany wyżej wyrok Loizidou (wstępne zastrzeżenie). Trudno zatem przyznać, że brak przyjęcia poza-terytorialnej jurysdykcji pozwanych państw byłby wypaczeniem konwencyjnego celu ordre public, który sam w sobie podkreśla głównie regionalne powołanie systemu Konwencji lub art. 19 Konwencji, który nie nadaje szczególnego światła terytorialnemu zakresowi tego systemu.

Jest prawdą, że w wyżej cytowanym wyroku Cypr przeciw Turcji, Trybunał był świadomy potrzeby uniknięcia „pożałowania godnej próżni w systemie ochrony praw człowieka” w północnym Cyprze. Jednakże, jak to odnotowały Rządy, komentarz odnoszący się do całkowicie różnej sytuacji od omawianej: że mieszkańcy północnego Cypru mogli by uznać się za pozbawionych korzystania z gwarancji konwencyjnych i systemu, z którego wcześniej korzystali, przez turecką „efektywną kontrolę” terytorium i przez towarzyszącą temu niezdolność Rządu cypryjskiego jako Państwa Strony, do wypełnienia zobowiązań podjętych na gruncie Konwencji.

Konwencja jest wielostronną umową działającą zgodnie z art. 56 Konwencji zasadniczo w kontekście regionalnym, a w szczególności w przestrzeni prawnej (espace juridique). Konwencja nie była zaprojektowana, aby stosować ją na cały świecie, nawet w odniesieniu do postępowania Państw Stron. Zgodnie z wolą uniknięcia luki czy próżni w ochronie praw człowieka, Trybunał w tym zakresie opowiadał się za ustanowieniem jurysdykcji tylko, kiedy przedmiotowe terytorium było tym, które normalnie objęte byłoby przez Konwencję.

Ostatecznie skarżący powołali decyzję Trybunału w sprawie dopuszczalności w wyżej cytowanej sprawie Issa i Ocalan. Prawdą jest, że obie te sprawy Trybunał uznał za dopuszczalne i że obejmują one niektóre zarzuty dotyczące rzekomych działań funkcjonariuszy tureckich poza terytorium tureckim. Jednakże w żadnej z tych spraw kwestia jurysdykcji nie została podniesiona przez pozwany Rząd ani nie odniesiono się do niej w decyzji o dopuszczalności, a w każdym razie meritum tych spraw pozostaje do rozstrzygnięcia. Podobnie żaden sprzeciw wobec jurysdykcji nie został odnotowany w decyzji prowadzącej do niedopuszczalności sprawy Xhavara, do której także odwołują się skarżący (wyżej cytowana); w każdym razie skarżący nie sprzeciwiają się dowodowi Rządów w sprawie podziału przez wcześniejsze porozumienie pisemne jurysdykcji pomiędzy Albanię i Włochy. Sprawa Ilascu, także powołana przez skarżących i cytowana wyżej, dotyczy zarzutów, że siły rosyjskie kontrolowały część terytorium Mołdowy, zagadnienie to zostanie zdecydowane ostatecznie w meritum sprawy. Odpowiednio te sprawy nie stanowią jakiegokolwiek poparcia dla interpretacji skarżących jurysdykcji Państw Stron w rozumieniu art. 1 Konwencji.

Banković i inni przeciwko Belgii i innym (Skarga nr 52207/99)

Standard: 4349

Nota źródłowa