Wolność zrzeszania się - ruchy i organizacje społeczne o charakterze polityczno-paramilitarnym

Na wstępie Trybunał wskazuje, że mimo iż prawo zakładania i prowadzenia partii politycznych objęte jest zakresem ochrony na podstawie artykułu 11 Konwencji, podobnie jako prawa zakładania i prowadzenia organizacji społecznych, te dwa rodzaje podmiotów różnią się pomiędzy sobą przez wzgląd, między innymi, na rolę, jaką odgrywają w funkcjonowaniu społeczeństwa demokratycznego, jako że wiele organizacji społecznych przyczynia się do takiego funkcjonowania wyłącznie w sposób pośredni.

W niektórych państwach członkowskich Rady Europy partie polityczne posiadają specjalny status prawny, który umożliwia im ogólne uczestnictwo w polityce, a w szczególności udział w wyborach; pełnią także szczególne, prawnie zatwierdzone, funkcje w procesie wyborczym oraz w kształtowaniu polityki publicznej i opinii publicznej.

Przywileje takie nie przysługują zazwyczaj organizacjom społecznym, które z zasady mają mniejsze możliwości wywierania wpływu na polityczne procesy decyzyjne. Wiele spośród nich nie bierze udziału w publicznym życiu politycznym, mimo iż nie istnieją w tym względzie ścisłe podziały pomiędzy różnymi formami stowarzyszeń, a faktyczne znaczenie polityczne poszczególnych organizacji można oceniać wyłącznie indywidualnie.

Ruchy społeczne mogą odgrywać istotną rolę w kształtowaniu polityki, jednakże w porównaniu z partiami politycznymi organizacje tego typu zwykle posiadają węższy zakres uprawnień w zakresie wywierania wpływu na system polityczny. Niemniej jednak zważywszy na rzeczywiste wpływy polityczne organizacji i ruchów społecznych, wpływ taki należy uwzględniać przy ocenie zagrożeń dla demokracji.

W opinii Trybunału Państwo ma także prawo podejmowania zapobiegawczych w celu ochrony demokracji względem takich podmiotów niebędących partiami działań, jeżeli wskutek istnienia wystarczająco bezpośredniego naruszenia praw innych osób dochodzi do ryzyka podważenia podstawowych wartości stanowiących podstawę istnienia i funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego. Jedną z takich wartości jest współistnienie członków społeczeństwa wolnego od segregacji rasowej, bez której nie można wyobrazić sobie społeczeństwa demokratycznego. Nie można wymagać, by Państwo wstrzymywało się z interwencją do czasu, aż ruch polityczny podejmie działania podważające demokrację czy zastosuje przemoc. Nawet jeżeli taki ruch nie podejmuje jeszcze próby przejęcia władzy i wynikające z jego polityki zagrożenie dla demokracji nie jest bezpośrednie, Państwo jest uprawnione do podjęcia działań prewencyjnych, jeżeli ustalono, iż dany ruch wszczął w życiu publicznym konkretne kroki w celu wdrożenia polityki niezgodnej ze standardami Konwencji i demokracji (zob. Refah Partisi (Partia Dobrobytu) i Inni).

Zakres obowiązków wynikających ze szczególnej roli konstytucyjnej oraz przywileje prawne przysługujące partiom politycznym w wielu państwach członkowskich Rady Europy mogą mieć zastosowanie względem organizacji społecznych wyłącznie w takim zakresie, w jakim te ostatnie faktycznie posiadają porównywalne wpływy polityczne. Z drugiej strony Trybunał jest świadom, iż zakończenie istnienia Stowarzyszenia i Ruchu stanowiło dość poważną sankcję, jako że skutkowało pozbawieniem tych grup przywilejów prawnych, finansowych i praktycznych standardowo przysługujących zarejestrowanym stowarzyszeniom w większości systemów prawnych. Z tego względu każdy taki środek musi być uzasadniony na podstawie właściwych i wystarczających przyczyn, podobnie jak w przypadku rozwiązania partii politycznej, przy czym w przypadku stowarzyszenia – ze względu na ograniczone możliwości wywierania wpływu na poziomie krajowym, zgodnie z prawem uzasadnienie zastosowania restrykcyjnego środka zapobiegawczego mniej absolutne niż w przypadku partii politycznej. W związku z różnicą znaczenia dla demokracji partii politycznych a stowarzyszeń o charakterze niepolitycznym, tylko w przypadku tych pierwszych konieczne jest przeprowadzenie jak najdokładniejszego badania konieczności ograniczenia prawa do stowarzyszania się (por. per analogiam z poziomem ochrony przyznanej wypowiedziom politycznym i wypowiedziom, które nie dotyczą kwestii leżących w interesie publicznym w sprawach Lingens przeciwko Austrii, 8 lipca 1986 r., Seria A nr 103 oraz Tammer przeciwko Estonii, nr 41205/98, ETPCz 2001‑I). Rozróżnienie to należy stosować z zachowaniem wystarczającej elastyczności. Odnośnie do stowarzyszeń posiadających cele polityczne i wpływy polityczne, poziom szczegółowości badania będzie uzależniony od faktycznego charakteru i funkcji danego stowarzyszenia w świetle okoliczności sprawy.

Trybunał zauważa, że Ruch, którego rozwiązania dotyczy złożona przez skarżącego skarga, został założony przez Stowarzyszenie, którego celem statutowym była „obrona Węgier pozbawionych ochrony fizycznej, duchowej i intelektualnej”. Wśród prowadzonych w późniejszym terminie działaniach Ruch organizował wiece i demonstracje, podczas których członkowie nosili mundury i maszerowali w szyku przypominającym szyk wojskowy. Wydarzenia takie organizowano w różnych częściach kraju, w szczególności zaś w miejscowościach zamieszkanych przez duże populacje Romów, przykładowo w Tatárszentgyörgy; wzywano także do obrony „etnicznych Węgrów” przed „przestępczością cygańską”. W odpowiedzi na tę sekwencję zdarzeń prokuratura wniosła powództwo przeciwko Ruchowi i Stowarzyszeniu, którego istotą było stwierdzenie, że działania pozwanych stanowiły rasistowskie zastraszanie obywateli pochodzenia romskiego. Skutkiem postępowania było rozwiązanie zarówno Stowarzyszenia, jak i Ruchu.

W niniejszej sprawie kwestionowane czyny wyraźnie dotyczyły mniejszości romskiej, uznawanej za odpowiedzialną za „przestępczość cygańską”, a argumenty skarżącego, że intencją rozwiązanych podmiotów nie było wyodrębnianie i zastraszanie tej bezbronnej grupy nie przekonują Trybunału (zob. Horváth i Kiss przeciwko Węgrom, nr 11146/11, 29 stycznia 2013 r.).

Trybunał ma świadomość, iż rozwiązanie Ruchu i Stowarzyszenia stanowiło bardzo drastyczny środek. Jednakże Trybunał odnotowuje, że mimo wszystko władze wybrały najmniej inwazyjny – w rzeczywistości jedyny uzasadniony – sposób postępowania. Należy ponadto zauważyć, że władze krajowe zwracały uprzednio Stowarzyszeniu uwagę na niezgodność z prawem charakteru Ruchu, które to działanie skutkowało zgodnością jedynie formalną (zob. par. 9 powyżej), do tego stopnia, że w toku postępowania odbywały się kolejne wiece (zob. par. 15 powyżej) (por. S.H. i Inni przeciwko Austrii [WI], nr 57813/00, ETPCz 2011 r.). W opinii Trybunału jedynym skutecznym sposobem eliminacji zagrożenia dla praw innych osób, jakie stanowiły wiece Ruchu, było usunięcie wsparcia organizacyjnego udzielanego Ruchowi przez Stowarzyszenie. W przypadku, gdyby władze akceptowały dalszą działalność Ruchu i Stowarzyszenia poprzez utrzymanie ich istnienia prawnego w uprzywilejowanej formie podmiotu założonego na podstawie prawa o stowarzyszeniach, społeczeństwo mogłoby rozumieć taki fakt jako legitymizację gróźb przez Państwo. Umożliwiłoby to Stowarzyszeniu, korzystającemu z prerogatyw przysługujących prawnie zarejestrowanemu podmiotowi, dalsze wspieranie Ruchu, w związku z czym Państwo w pośredni sposób przyczyniłoby się do organizacji wieców. Ponadto Trybunał zauważa, że nie nałożono dodatkowych sankcji na Stowarzyszenie czy Ruch lub ich członków, którym w żaden sposób nie uniemożliwiono dalszego prowadzenia działalności politycznej w innej formie (zob. a fortiori, Refah Partisi (Partia Dobrobytu) i Inni). W świetle takich okoliczności Trybunał uznaje, że zaskarżony środek nie był nieproporcjonalny do uzasadnionego celu.

Powyższe rozważania są wystarczające, by Trybunał uznał, że nie doszło do naruszenia artykułu 11 Konwencji.

Trybunał stwierdza, że demonstrowanie przez uczestników życia politycznego możliwości i gotowości do organizowania sił o charakterze paramilitarnym wykracza poza zastosowanie pokojowych i zgodnych z prawem środków wyrażania poglądów politycznych. W świetle doświadczeń historycznych – przykładowo Węgier w okresie rządów Strzałokrzyżowców – stosowanie przez stowarzyszenie demonstracji o charakterze paramilitarnym, podczas których wyrażano ideę rozdziału ras i jednoznacznie wzywano do działań rasistowskich, musiało skutkować zastraszeniem członków mniejszości rasowej, szczególnie w sytuacji, gdy przebywali oni we własnych domach i nie mogli uniknąć odbioru demonstracji. W opinii Trybunału powyższe przekracza granice zakresu ochrony zapewnionego przez Konwencję w związku z wyrażaniem opinii (zob. Vajnai, loc. cit.) czy zgromadzaniem się i stanowi zastraszanie, które - stosując terminologię zastosowaną w wyroku Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych w sprawie Wirginia przeciwko Blackowi – odpowiada „realnej groźbie”. Zatem Państwo jest uprawnione do ochrony członków grupy będącej obiektem [zastraszania] tak, by ich życie było wolne od zastraszania. Stwierdzenie to jest szczególnie prawdziwe, ponieważ zostali oni wybrani na podstawie rasowej i byli zastraszani ze względu na przynależność do określonej grupy etnicznej. W opinii Trybunału marsz o charakterze wojskowym wykracza poza zwykłe wyrażanie opinii niepokojącej czy obraźliwej, ponieważ przesłaniu towarzyszy fizyczna obecność groźnej grupy zorganizowanych aktywistów. W przypadku, gdy wyrażaniu idei towarzyszy pewna forma zachowania, Trybunał stwierdza, że poziom ochrony ogólnie przyznawanej w związku z wolnością wyrażania opinii może zostać ograniczony w kontekście istotnych interesów publicznych związanych z takim zachowaniem. W przypadku, gdy zachowanie związane z wyrażaniem idei ma charakter zastraszenia czy groźby bądź ingeruje w swobodne korzystanie przez inną osobę z dowolnych praw czy przywilejów wynikających z Konwencji ze względu na pochodzenie rasowe takiej osoby, względów tych nie można pominąć nawet w kontekście artykułów 10 i 11.

Zastraszający charakter wieców stanowi wzgląd nadrzędny, mimo faktu, iż w rzeczywistości władze nie wydały zakazu zgromadzania się i nie doszło do aktów użycia przemocy czy przestępstw. Istotnym jest fakt powtarzania organizacji wieców, gdyż mogło to skutkować zastraszaniem innych osób i w ten sposób wywierać wpływ na ich prawa, szczególnie ze względu na lokalizację przemarszów. W odniesieniu do rozwiązania Stowarzyszenia nie ma znaczenia fakt, że poszczególne demonstracje rozpatrywane pojedynczo nie były nielegalne. W niniejszej sprawie nie zwrócono się do Trybunału w celu określenia, w jakim zakresie demonstracje te stanowiły wykonanie wynikającego z Konwencji prawa do zgromadzania się. Rzeczywisty charakter i cele stowarzyszenia stają się jasne dopiero w świetle faktycznego przebiegu takich demonstracji. W opinii Trybunału organizację szeregu wieców, rzekomo w celu ochrony przed „przestępczością cygańską” poprzez przemarsze o charakterze paramilitarnym, można uznać za realizację polityki segregacji rasowej. W rzeczywistości takie zastraszające marsze można uznać za stanowiące pierwszy krok na drodze realizacji określonej wizji „prawa i porządku”, która jest z zasady rasistowska.

W tym kontekście Trybunał pragnie podkreślić, że jeżeli prawo do wolności zgromadzania się jest wielokrotnie wykonywane poprzez organizację zastraszających marszów z udziałem dużej liczby uczestników, Państwo ma prawo podejmowania kroków ograniczających powiązane prawo do wolności stowarzyszania się w zakresie niezbędnym w celu zapobiegania niebezpieczeństwu, jakie takie zastraszenie na dużą skalę stanowi dla funkcjonowania demokracji (zob. par. 54 powyżej). Skoordynowane zastraszanie na dużą skalę – powiązane z popieraniem polityki o charakterze rasistowskim, która jest niezgodna z podstawowymi wartościami demokracji – może uzasadniać ingerencję Państwa w wolność stowarzyszania się, nawet w ramach wąskiego marginesu swobodnej oceny mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyczyna tego faktu wiąże się z negatywnymi konsekwencjami dla woli politycznej ludzi, do których takie zastraszanie może prowadzić. O ile okazjonalne popieranie koncepcji antydemokratycznych nie jest samo w sobie wystarczające, by uzasadnić wprowadzenie zakazu działalności partii politycznej na podstawie bezwzględnej konieczności, tym bardziej dotyczy to stowarzyszenia, które nie korzysta ze szczególnego statusu przysługującego partiom politycznym, okoliczności oceniane całościowo, a w szczególności wszelkie działania skoordynowane i zaplanowane, mogą stanowić wystarczające i właściwe podstawy zastosowania takiego środka, szczególnie w przypadku gdy nie ma to wpływu na inne potencjalne formy wyrażania szokujących opinii.

SPRAWA VONA przeciwko Węgrom (Skarga nr 35943/10)

Standard: 4661

Nota źródłowa