Bezpodstawne wzbogacenie w stosunkach publicznoprawnych opartych na imperium i dominium

Unormowanie bezpodstawnego wzbogacenia w przepisach kodeksu cywilnego świadczy o tym, że rozliczenia na tej podstawie znajdują zastosowanie w stosunkach cywilnoprawnych, pomiędzy ich podmiotami. Korzystanie z instytucji cywilnoprawnych, w tym i bezpodstawnego wzbogacenia nie jest wykluczone w związku z wykonywaniem przez państwo i związki publicznoprawne zarządu ich mieniem (tzw. sfera dominium) oraz w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca powierza organom administrującym do wykonania zadania publiczne zakładając zarazem, że nastąpi to przy wykorzystaniu tzw. cywilnoprawnych form działania.

Przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu nie mogą jednak znajdować bezpośredniego zastosowania w relacjach publicznoprawnych opartych na imperium, w których w imieniu państwa i innych związków publicznoprawnych występują organy administracji publicznej i organy administrujące, a adresatami ich działań podejmowanych w formach władczych pozostają podmioty zewnętrzne dla administracji.

Decyduje o tym nie tylko charakterystyka podmiotów stosunków publicznoprawnych nawiązywanych w formach opartych na imperium państwowym, ale i właściwości przedmiotu tych stosunków. Treść uprawnień i obowiązków publicznoprawnych jest zdeterminowana ustawą, tak samo jak mechanizm ich konkretyzacji i wykonania. Na gruncie tych stosunków do ustawodawcy należy nie tylko określenie przesłanek powstania i wygaśnięcia przewidzianych ustawą obowiązków, ale i sankcji lub innych mechanizmów wyrównania możliwego uszczerbku interesu publicznego w związku z ich niewykonaniem.

Orzecznictwo opowiedziało się za możliwością wykorzystania instytucji cywilnoprawnych, gdy istnieje potrzeba zapewnienia efektywnego wykonania skonkretyzowanych już obowiązków publicznoprawnych albo gdy istnieje potrzeba wyrównania uszczerbków spowodowanych przyjęciem świadczenia ze środków publicznych po odpadnięciu podstawy jego spełnienia, gdy ustawodawca nie określił innego mechanizmu zwrotu świadczenia, który należałoby zastosować wobec jego beneficjenta.

W wyroku z 18 kwietnia 2018 r., K 52/16 Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się o budzącej wątpliwości w piśmiennictwie  dopuszczalności zastosowania skargi pauliańskiej (art. 527 k.c.) na korzyść wierzyciela świadczenia publicznoprawnego w celu zapewnienia jego zaspokojenia z majątku osoby trzeciej, z którą zobowiązany do tego świadczenia dokonał czynności fraudacyjnej. 

Wykorzystanie instytucji prawa cywilnego w celu zabezpieczenia lub zaspokojenia należności publicznoprawnej nie wpływa na ocenę charakteru zabezpieczanej lub zaspokajanej w ten sposób należności. Pozostaje ona należnością publicznoprawną, jeśli na takiej drodze i przy wykorzystaniu właściwych jej mechanizmów konkretyzacji powstała (zob. uchwałę (7) SN z 12 marca 2003 r., III CZP 85/02 i uchwałę SN z 5 października 2001 r., III CZP 46/01, wyrok SN z 16 maja 2013 r., IV CSK 616/12).

Z tego, że ustawodawca nie zawsze określa zasady, na których powinno nastąpić rozliczenie lub zwrot świadczenia publicznoprawnego po stwierdzeniu, że podstawa jego spełnienia nie istniała lub odpadła, należałoby wyprowadzić wniosek, iż wprowadza takie regulacje, gdy uznaje je za konieczne (zob. np. art. 140 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, test jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, art. 98 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 i inne przytoczone w wyroku z 9 marca 2018 r., I CSK 295/17).

W tych przypadkach, gdy ustawodawca określił przesłanki zwrotu świadczenia publicznoprawnego i zasady orzekania o nim na drodze administracyjnej, w orzecznictwie sądów powszechnych wyłączna została możliwość skutecznego zgłoszenia żądania zwrotu takiego świadczenia w oparciu o art. 410 w związku z art. 405 k.c. (zob. wyrok SN z 24 stycznia 2013 r., V CSK 63/12).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także sądów administracyjnych, wskazano na możliwość wyjątkowego zastosowania przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu i nienależnym świadczeniu do rozliczeń w związku ze świadczeniami publicznoprawnymi, których podstawa nie istniała lub odpadała. Sięgnięcie do tych przepisów ma być usprawiedliwione wtedy, gdy za koniecznością rozliczenia przemawiają poważne przesłanki aksjologiczne.

O opowiedzeniu się za taką możliwością przez Sąd Najwyższy w odniesieniu do zwrotu opłat za kraty pojazdu (uchwały Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 i z 6 czerwca 2012 r., III CZP 24/12) zadecydowało powołanie się przez osoby, które takie opłaty uiściły na art. 410 w zw. z art. 405 k.c. przed ukształtowaniem się linii orzeczniczej sądów administracyjnych dopuszczającej możliwość żądania zwrotu bezpodstawnie pobranej opłaty na drodze administracyjnoprawnej i pod kontrolą sądów administracyjnych, przy założeniu, że świadczenie o charakterze publicznoprawnym nie może być pobrane, gdy brak ku temu podstawy w przepisach ustawowych. W tych sprawach chodziło o potrzebę udzielenia ochrony sądowej osobom, które – jako adresaci działań władzy publicznej – nie mogły jej uzyskać na innej drodze (zob. też argumentację przytoczoną w wyroku SN z 26 listopada 2016 r., I CSK 798/15).

Sąd Najwyższy przyjął jednak także, że przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu mogą być podstawą roszczeń podmiotów prawa cywilnego, w strukturach których działają organy administracji publicznej, które w związku z wykonywaniem zadań publicznych spełniły przewidziane przepisami publicznoprawnymi świadczenia na rzecz zewnętrznych beneficjentów. Dotyczyło to przede wszystkim przypadków, gdy decyzja administracyjna konkretyzująca uprawnienie adresata działań administracji, w tym wysokość świadczenia należnego mu w pewnej sytuacji faktycznej, została wyeliminowana z obrotu już po spełnieniu świadczenia, o którym orzekała (zob. uchwały SN z 27 kwietnia 1995 r., III CZP 46/95, z 21 maja 1984 r., III UZP 20/84).

W wyroku z 9 marca 2018 r., I CSK 295/17 Sąd Najwyższy nie wykluczył zastosowania przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu do roszczenia o zwrot równowartości wypłaconej bezpodstawnie – w wyniku błędu organu podatkowego – nadpłaty podatku dochodowego od osób prawnych, gdy w przepisach prawa podatkowego i ordynacji podatkowej ustawodawca nie określił innej drogi, na której rozliczenie powinno nastąpić. Stanowisko to nie jest kontrowersyjne, gdy błąd organu podatkowego sprowadzał się raczej do omyłkowego działania urzędnika w warunkach takich, jak opisane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r., I FSK 1680/10, gdy nie sposób go wiązać z realizacją kompetencji publicznoprawnych w sposób wyznaczony przez ustawodawcę.

Trzeba dostrzec, że gdy wydanie aktu administracyjnego jest zdarzeniem kreującym stosunek cywilnoprawny i uzasadniającym spełnienie na rzecz strony świadczenia właściwego dla tego stosunku, to późniejsze jego wzruszenie należy niewątpliwie uznać za zdarzenie równoważne odpadnięciu podstawy świadczenia i usprawiedliwiające zażądanie jego zwrotu stosownie do przepisów o nienależnym świadczeniu; w rozważanym stosunku cywilnoprawnym znajdują one zastosowanie wprost. Jeżeli jednak wzruszony następnie akt administracyjny nie miał cech zdarzenia rodzącego stosunek cywilnoprawny, gdyż sytuacja faktyczna, którą konkretyzował miała doniosłość wyłącznie dla prawa publicznego i przez to prawo była regulowana, to zastosowanie do rozliczenia między organem administracji (zwykle zresztą podmiotem prawa publicznego, a nie cywilnego) i adresatem jego działania przepisów o nienależnym świadczeniu nastąpiłoby przez analogię, której dopuszczalność w prawie publicznym jest kwestionowana.

Odwołanie się do przepisów prawa cywilnego jako podstawy roszczeń mających przysługiwać podmiotowi publicznoprawnemu w stosunku do osoby, wobec której podmiot ten realizuje kompetencje władcze nie może prowadzić do kreowania w tych relacjach per analogiam nieprzewidzianych przez ustawodawcę praw i obowiązków.

Wyrok SN z dnia 16 maja 2019 r., III CSK 40/17

Standard: 45463 (pełna treść orzeczenia)

Źródłem wzbogacenia może być działanie władzy publicznej w ramach stosunku administracyjnoprawnego, jednak warunkiem dochodzenia zwrotu takiego wzbogacenia jest uchylenie lub zmiana aktu stanowiącego podstawę wzbogacenia lub stwierdzenie nieistnienia obowiązku. 

Wyrok SN z dnia 29 listopada 2016 r., I CSK 798/15

Standard: 45476 (pełna treść orzeczenia)