Uchwała z dnia 1995-04-27 sygn. III CZP 46/95

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt III CZP 46/95

Uchwała

Sądu Najwyższego

z dnia 27 kwietnia 1995 r.

Przewodniczący: sędzia SN Z. Strus.

Sędziowie SN: F. Barczewska, A. Wypiórkiewicz (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Skarbu Państwa - Kierownika Urzędu Rejonowego w R. przeciwko Elżbiecie R. i Zbigniewowi H. o zapłatę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 27 kwietnia 1995 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Wojewódzki w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 27 lutego 1995 r. sygn. akt (...), do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:

"Czy osoba, której przyznano odszkodowanie za nieruchomość na podstawie nieważnego zarządzenia o ustaleniu terenów budowlanych i nieważnej decyzji o przyznaniu odszkodowania na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz zagrodowego i o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) ma prawo do odmowy zwrotu uzyskanego odszkodowania za nieruchomość, powołując się na przepis art. 409 k.c.?"

podjął następującą uchwałę:

Osoba, której wypłacone zostało odszkodowanie przewidziane w art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) na podstawie decyzji administracyjnej uznanej za nieważną, obowiązana jest do zwrotu przyjętego świadczenia w granicach bezpodstawnego wzbogacenia (art. 410 k.c. w związku z przepisami artykułów poprzedzających).

Uzasadnienie

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. zarządzeniem nr 3 z dnia 26 marca 1985 r., na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) ustalił teren budowlany na osiedlu Gwardzistów w R. i jego podział na normatywne działki budowlane. Zarządzeniem tym objęta została, z przejęciem z mocy prawa na własność Państwa, m. in. należąca do pozwanych Elżbiety R. i Zbigniewa H. jako współwłaścicieli nieruchomości działka gruntu o powierzchni 114 m², oznaczona wówczas numerem ewidencyjnym 46/4, a następnie nr 93/1. W dziale II księgi wieczystej nr (...) wprowadzono zmianę przez wykreślenie wpisu praw współwłasności pozwanych i wpisanie w to miejsce prawa własności Skarbu Państwa, który objął grunt w posiadanie.

Wymieniona ustawa w art. 10 przewidywała odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa z mocy art. 5 tej ustawy i pozwani takie odszkodowanie w kwocie 75.160 złotych ówczesnej waluty otrzymali, przy czym jego wysokość ustalona została stosownie do art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), gdyż decyzja odszkodowawcza zapadła już po uchyleniu przez tę ustawę wspomnianej ustawy z 1972 r. Decyzję odszkodowawczą wydał Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. w dniu 2 września 1986 r. nr (...) i po jej uprawomocnieniu wypłacono pozwanym kwotę odszkodowania.

Wojewoda (...), decyzją z dnia 18 lutego 1994 r. znak (...), stwierdził nieważność decyzji odszkodowawczej Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z dnia 2 września 1986 r. jako wydanej bez podstawy prawnej, gdyż kierownik wspomnianego Wydziału nie miał uprawnienia do wydania w formie zarządzenia aktu normatywnego stanowiącego przepisy prawa miejscowego w zakresie ustalenia terenów budowlanych. Stosownie do art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185 ze zm.) uprawnienie takie przysługiwało wyłącznie właściwym radom narodowym, a nie terenowym organom administracji państwowej o właściwości ogólnej.

W tej sytuacji Elżbieta R. i Zbigniew H. wystąpili do Sądu Rejonowego w Rzeszowie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, uzyskując w dniu 21 października 1992 r. wyrok nakazujący wpisanie ich praw współwłasności do księgi wieczystej [sygn. akt (...)]. Natomiast Skarb Państwa - Kierownik Urzędu Rejonowego w R. skierował przeciwko nim pozew o zasądzenie kwot po 3.515.638 starych złotych tytułem zwrotu nienależnego świadczenia. Według autora tego pozwu, skoro działka nr 93/1 "nigdy nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa", to wypłacone pozwanym odszkodowanie było świadczeniem nienależnym, a wobec tego pozwani zobowiązani są do jego zwrotu. Wypłacone odszkodowanie odpowiada po zwaloryzowaniu ("według aktualnych cen") kwocie 7.031.276 starych złotych.

Pozwani, nie uznając powództwa, zarzucili, że otrzymane z Urzędu Miejskiego pieniądze wydali w całości na zaspokojenie bieżących potrzeb rodzin, a przy tym w ogólnym rozliczeniu to właśnie Skarb Państwa jest ich dłużnikiem, gdyż przez wiele lat zostali pozbawieni możliwości korzystania ze swoich uprawnień właścicielskich.

Sąd Rejonowy w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 25 listopada 1994 r., powództwo Skarbu Państwa oddalił z tym uzasadnieniem, że pozwani w dobrej wierze zużyli przyznane im kwoty odszkodowania na bieżące potrzeby życiowe, nie musząc liczyć się z obowiązkiem zwrotu świadczenia otrzymanego na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 409 k.c.).

Rozpoznając sprawę na skutek rewizji Skarbu Państwa, akcentującej naruszenie stanu ekwiwalentności w warunkach odzyskania przez pozwanych tytułu własności nieruchomości, Sąd Wojewódzki w Rzeszowie powziął poważną wątpliwość prawną w zakresie zagadnienia przedstawionego do rozstrzygnięcia w pytaniu, czy osoby, które otrzymały odszkodowanie na podstawie nieważnej decyzji administracyjnej, mogą odmówić zwrotu otrzymanego świadczenia.

Powzięta przez Sąd Wojewódzki wątpliwość bierze się z twierdzenia, że pozwani w wyniku bezprawnych decyzji odnieśli podwójną korzyść, gdyż nie tylko uzyskali nienależne odszkodowanie, ale ponadto zachowali własność gruntu, której wartość znacznie wzrosła na skutek zlokalizowania terenów budowlanych na obszarze, w którym położona jest ich działka.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego wynika, że sąd Wojewódzki nie miał istotnej wątpliwości w kwestii, czy w okolicznościach rozstrzyganej sprawy mają zastosowanie przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu. Skoro wszakże treść zapytania dotyczy przedmiotu, który taką wątpliwość wyraża, Sąd Najwyższy uznaje za celowe stwierdzić, że pobranie odszkodowania w wykonaniu nieważnej decyzji administracyjnej oznacza, iż doszło do spełnienia świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 § 2 k.c. W takim bowiem stanie rzeczy podstawa świadczenia była nieważna. Przepisy o nienależnym świadczeniu mają zastosowanie także wówczas, gdy osoba spełniająca świadczenie nie była do tego zobowiązana, mimo treści aktu administracyjnego. Ogólnie, przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu należy stosować m. in. wtedy, gdy nie ma innego środka prawnego, przy wykorzystaniu którego możliwe byłoby przywrócenie równowagi majątkowej, naruszonej bez prawnego uzasadnienia. Dlatego też otrzymane przez pozwanych od Urzędu Miejskiego w R. odszkodowanie było świadczeniem nienależnym, gdyż decyzja administracyjna, na podstawie której doszło do wypłaty dotknięta została nieważnością z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Nie nastąpiło przejęcie na własność Państwa należącej do pozwanych działki gruntu, skoro ustalenie terenu budowlanego nastąpiło w drodze zarządzenia nieuprawnionego organu administracyjnego, co przy wypłacie odszkodowania naruszyło równowagę majątkową bez prawnej podstawy. Wojewoda (...) miał zatem pełną podstawę do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji odszkodowawczej.

Nienależność świadczenia zachodziła jednak już od chwili jego spełnienia. Z tym bowiem momentem - o czym już wyżej nadmieniono - doszło do zachwiania równowagi majątkowej na niekorzyść Skarbu Państwa (por. art. 405 k.c.). Natomiast samo wszczęcie postępowania o uznanie za nieważną decyzji administracyjnej, a przede wszystkim zapadnięcie decyzji wojewody stwierdzającej, że jest ona nieważna, mają istotne znaczenie dla oceny skutków zastosowania art. 409 k.c.

Rozważając to zagadnienie należy mieć przy tym na uwadze, że w państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, sprawa zaufania obywatela do prawidłowości decyzji organów państwowych, w tym decyzji administracyjnych, należy do istoty konstytucyjnie ukształtowanego stosunku pomiędzy Państwem a obywatelem. Dlatego też nie można wymagać od osoby, która otrzymała świadczenie w wykonaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, aby liczyła się z obowiązkiem zwrotu uzyskanej korzyści dopóty, dopóki nie otrzyma oficjalnej wiadomości, że ważność decyzji jest podważana we właściwym postępowaniu. Stąd też istotne jest, kiedy pozwani dowiedzieli się o wszczęciu przez Wojewodę (...) postępowania w trybie art. 157 k.p.a. i czy wówczas jeszcze mieli otrzymaną korzyść. Z tą bowiem chwilą powinni liczyć się z możliwością stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej.

Wątpliwość Sądu Wojewódzkiego - jak to wynika z uzasadnienia postanowienia - bierze się stąd, że sąd ten dopatruje się podwójnej korzyści pozwanych w tym, że nie zwracając otrzymanego odszkodowania jednocześnie zachowują oni własność gruntu, którego wartość znacznie wzrosła ze względu na objęcie go terenem budowlanym. Pomijając, że z materiału dowodowego sprawy okoliczność taka dostatecznie nie wynika, skoro wymienione na wstępie zarządzenie nr 3 było prawnie bezskuteczne, a nie ma danych, aby w przedmiocie ustalenia terenów budowlanych wydany został właściwy akt prawny, to w każdym razie nawet przy przyjętym przez sąd rewizyjny stanie faktycznym uzyskana przez pozwanych korzyść w postaci wzrostu wartości gruntu nie mogłaby być traktowana jako wzbogacenie w rozumieniu art. 405 i nast. kodeksu cywilnego. Przepisy te bowiem wymagają, aby uzyskana bez podstawy prawnej korzyść majątkowa nastąpiła kosztem innej osoby, co w okolicznościach powoływanych przez Sąd Wojewódzki nie miałoby miejsca.

Biorąc pod rozwagę przytoczoną argumentację Sąd Najwyższy podjął uchwałę na podstawie art. 391 k.p.c. o treści jak w sentencji.

OSNC 1995 r., Nr 7-8, poz. 114