Dochodzenie alimentów w trybie Konwencji nowojorskiej o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych

Sprawa o przekazanie przez polski organ przesyłający /sąd wojewódzki/ organowi przyjmującemu innego państwa wniosku osoby uprawnionej, w którym domaga się ona od zobowiązanego dostarczenia utrzymania, na podstawie art. 3 i 4 Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 20 czerwca 1956 r. /Dz.U. 1961 nr 17 poz. 87/, oświadczenia rządowego z dnia 7 stycznia 1961 r. w sprawie ratyfikacji przez Polskę tej Konwencji /Dz.U. nr 17 poz. 88/, jest załatwiana w postępowaniu administracyjnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Z Konwencji wynika, że jej celem jest ułatwienie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych przez osobę uprawnioną przebywającą w państwie, które jest stroną Konwencji, od osoby zobowiązanej, która podlega jurysdykcji innego państwa, będącego stroną Konwencji. Cel ten ma być realizowany za pośrednictwem organów przesyłających organów przyjmujących, wyznaczonych przez państwa - strony Konwencji, przy czym środki ochrony prawnej określone w Konwencji uzupełniają środki już przysługujące według prawa wewnętrznego lub międzynarodowego, lecz nie zastępują ich /art. 1 Konwencji/.

Jako organ przesyłający może być wyznaczony organ sądowy lub administracyjny /art. 2 ust. 1 Konwencji/, a jako organ przyjmujący - organ publiczny lub prywatny /art. 2 ust. 2 Konwencji/. W oświadczeniu rządowym przewidziano, iż w Polsce zadania organu przesyłającego będą wykonywane przez sądy wojewódzkiego, a zadania organu przyjmującego - przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Postanowienia Konwencji, które mają znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, stanowią, że uprawniony może złożyć do organu przesyłającego w państwie swego zamieszkania wniosek, w którym domaga się dostarczenia utrzymania od zobowiązanego, podlegającego jurysdykcji innego państwa /art. 3 ust. 1 Konwencji/. Organ przesyłający jest obowiązany podjąć wszelkie niezbędne środki, aby wniosek dołączone do niego dokumenty odpowiadały określonym wymaganiom, a także aby spełnione były inne wymagania obowiązujące w państwie, do którego należy organ przyjmujący /art. 3 ust. 4 Konwencji/. Wniosek wraz z dokumentami organ przesyłający przekazuje organowi przyjmującemu państwa, do którego należy zobowiązany, po sprawdzeniu, czy pisma odpowiadają przepisom prawa tego państwa, chyba że uzna, iż wniosek nie został złożony w dobrej wierze /art. 4 ust. 1 i 2 Konwencji/. Organ przesyłający może dołączyć opinię dla organu przyjmującego o tym, czy uważa roszczenie za uzasadnione pod względem rzeczowym, a także zalecić przyznanie uprawnionemu bezpłatnej ochrony prawnej zwolnienia od kosztów /art. 4 ust. 3 Konwencji/.

Ze względu na tak określony przedmiot sprawy wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności to, czy jest to sprawa cywilna, czy też sprawa administracyjna. Przedstawione postanowienia Konwencji wyraźnie wskazują, że jakkolwiek ostatecznym celem osoby uprawnionej jest dochodzenie roszczenia alimentacyjnego przeciwko osobie zobowiązanej, działania organu przesyłającego podejmowane na skutek złożenia wniosku przez osobę uprawnioną sprowadzają się jedynie do ułatwienia tej osobie dochodzenia roszczenia, a ułatwienie to polega na przyjęciu wniosku dokumentów, udzieleniu takiej pomocy, aby wniosek dołączone dokumenty odpowiadały określonym wymaganiom, oraz przekazaniu wniosku wraz z dokumentami organowi przyjmującemu. Organ przesyłający nie załatwia sprawy w zakresie uznania wykonania zobowiązania alimentacyjnego między uprawnionym a zobowiązanym, lecz jedynie ułatwia uprawnionemu załatwienie takiej sprawy w innym państwie przez jej przekazanie w trybie Konwencji organowi przyjmującemu, z czym łączy się obowiązek podjęcia określonych działań przez organ przyjmujący. Oznacza to, że przedmiotem sprawy załatwianej przez organ przesyłający jest podjęcie ściśle określonych działań techniczno - organizacyjnych, dotyczących jedynie sprawy z zakresu prawa rodzinnego /sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego/, a nie załatwienie sprawy cywilnej jako takiej.

To, że działania organu przesyłającego dotyczą sprawy cywilnej, nie może samo przez się oznaczać, że sprawa w zakresie, w jakim jest załatwiana przez organ przesyłający, jest sprawą cywilną, a nie sprawą administracyjną /z zakresu administracji publicznej/. O sprawie cywilnej można mówić dopiero wówczas, gdy jej rozpoznanie należy do właściwości sądu /art. 2 par. 1 Kpc/. Tak też należy rozumieć przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi, że sprawą z zakresu administracji publicznej jest sprawa, która nie ma charakteru cywilnoprawnego. W tym znaczeniu sprawa nie ma charakteru cywilnoprawnego, jeśli do jej rozpoznania nie są powołane sądy powszechne. Sprawa załatwiana przez organ przesyłający nie może być uznana za sprawę cywilną z tego tylko powodu, że organ przesyłający może odmówić przekazania wniosku organowi przyjmującemu /art. 4 ust. 1 Konwencji/ oraz że organ przesyłający może dołączyć dla organu przyjmującego opinię o tym, czy uważa roszczenie za uzasadnione pod względem rzeczowym /art. 4 ust. 3 Konwencji/, albowiem nie jest to równoznaczne z rozpoznawaniem sprawy o roszczenie alimentacyjne.

Na podstawie postanowień Konwencji w razie złożenia wniosku przez osobę uprawnioną powstaje stosunek prawny pomiędzy tą osobą a organem przesyłającym; jego istota sprowadza się do konkretyzacji przez organ przesyłający uprawnienia tej osoby, którego treścią jest prawo domagania się przekazania wniosku organowi przyjmującemu w innym państwie. Taki stosunek prawny spełnia cechy stosunku administracyjnoprawnego, albowiem organ przesyłający jest upoważniony do jednostronnego ukształtowania w tym zakresie sytuacji prawnej osoby składającej wniosek, a tym samym sprawa, której przedmiotem jest taki stosunek prawny, jest sprawą administracyjną.

Z Konwencji wynika wprost, że do załatwienia takiej sprawy może być wyznaczony organ sądowy lub administracyjny /art. 2 ust. 1 Konwencji/. To, że na podstawie Konwencji jako organ przesyłający wyznaczony został sąd wojewódzki, nie oznacza samo przez się, iż sprawa załatwiana przez ten sąd jako organ przesyłający nie jest sprawą administracyjną. Jeżeli bowiem, stosownie do postanowień Konwencji, sąd jako organ przesyłający nie załatwia sprawy w postępowaniu sądowym, gdyż przedmiotem postępowania nie jest rozpoznanie sprawy cywilnej, lecz jedynie podjęcie określonych prawnie działań, które mają ułatwić uprawnionemu dochodzenie alimentów za granicą, to w takim wypadku sąd wypełnia takie funkcje jako organ administracji publicznej. Oznacza to zarazem, że wskazanie sądu wojewódzkiego, który ma działać jako organ przesyłający, nie jest określeniem właściwości sądu jako sprawującego wymiar sprawiedliwości, ale powierzeniem załatwienia sprawy administracyjnej /sprawy z zakresu administracji publicznej/ sądowi jako jednostce organizacyjnej reprezentowanej przez jej organ /prezesa sądu/. Nie ulega wprawdzie kwestii, że działalność sądu to przede wszystkim rozpoznawanie należących do jego właściwości spraw w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości, ale na działalność sądu może składać się także załatwianie spraw administracyjnych o charakterze wewnętrznym zewnętrznym w ramach administracji sądowej oraz spraw z zakresu zatrudnienia, kiedy to sąd występuje w roli zakładu pracy, lub spraw z zakresu zarządu mieniem, którym dysponuje sąd. Do działania w sprawach administracyjnych załatwianych przez sąd właściwy jest prezes sądu /art. 29 par. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych - Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./. W tych sprawach prezes sądu może zlecić sędziom ich załatwienie /art. 49 u.s.p./.

Ocena prawnego charakteru postępowania prowadzonego na podstawie Konwencji była podejmowana w orzecznictwie sądowym w doktrynie. W wyroku z dnia 27 czerwca 1969 r. III CRN 291/69 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że Konwencja ustala administracyjny tryb przesyłania wniosków o realizację m.in. wykonalnych wyroków zasądzających alimenty w państwie, w którym mieszka dłużnik, według prawa obowiązującego w tym państwie /OSNCP 1970, nr 3 poz. 52/. Również w postanowieniu z dnia 22 września 1966 r. III CR 150/65 Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że Konwencja nie zawiera norm prawa materialnego ani procesowego, regulujących podstawy tryb dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od cudzoziemca, lecz ustala tylko administracyjny tryb przesyłania wniosków dotyczących roszczeń alimentacyjnych w celu ich realizacji w państwie, w którym mieszka osoba zobowiązana do alimentacji, według prawa obowiązującego w tym państwie. Natomiast w postanowieniu z dnia 11 marca 1976 r. IV CZ 14/76 Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, iż tryb przewidziany w Konwencji ma w zasadzie charakter administracyjny /wyjątkowo tylko administracyjno-sądowy - ze względu na możność dochodzenia alimentów w drodze sądowej/. W każdym razie - zdaniem Sądu Najwyższego - jest to tryb o charakterze specjalnym dlatego sprawy w tym trybie powinny być załatwiane przez wydziały prezydialne sądów, a nie przez wydziały procesowe. Stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w postanowieniu z dnia 22 września 1966 r. III CR 150/65 podzielił J. Jodłowski w glosie do tego postanowienia /PiP 1967, nr 3, str. 530/, wyrażając pogląd, że tryb postępowania przewidziany w postanowieniach Konwencji w zasadzie ma charakter administracyjny. Biorąc jednak pod uwagę, że czynności przewidzianych w Konwencji tzw. organów przyjmujących mogą polegać na dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych w drodze sądowej oraz na przeprowadzaniu egzekucji, a także na przedsięwzięciu kroków potrzebnych do uzyskania exequatur dla wyroku zagranicznego zasądzającego alimenty, ściślejsze wydaje się - zdaniem autora glosy - określenie ustalonego w Konwencji systemu międzypaństwowej pomocy jako administracyjno-sądowego. Stanowiska Sądu Najwyższego co do trybu postępowania na podstawie Konwencji nie kwestionuje też A. Mączyński w glosie do postanowienia z dnia 11 marca 1976 r. IV CZ 14/76. E. Wierzbowski /Konwencja nowojorska o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą, NP 1962, nr 6, str. 781/, nawiązując do konferencji państw uczestniczących w opracowaniu Konwencji, podaje, że celem było opracowanie konwencji międzynarodowej ułatwiającej realizowanie roszczeń alimentacyjnych za granicą w drodze prawie wyłącznie administracyjnej, przy czym zapewnienie ochrony sądowej pomocy prawnej przyjęto jako normy tylko pomocnicze; powołane na podstawie Konwencji organy przesyłające organy przyjmujące są jedynie pośrednikami między osobami uprawnionymi a władzami państwa, w których przebywa osoba zobowiązana do dostarczenia środków utrzymania.

Uchwała NSA z dnia 23 marca 1998 r., OPS 10/97

Standard: 80865 (pełna treść orzeczenia)