Kontrola uchwały organu samorządowego

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN 100/93 stwierdził, że „sądy, w tym i Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wiążącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia”.

Organy samorządu terytorialnego mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto, stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., 810/02 stwierdził, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 k.w. Równocześnie Trybunał zauważył, że stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Ł. (której § 4 dotyczył identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w P. i która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sankcjonowanej (zakazu), której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wynikającej z Kodeksu wykroczeń. W tym kontekście art. 54 k.w. stosuje się wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wyraźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej.

Wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05

Standard: 26947 (pełna treść orzeczenia)

Nie ulega wątpliwości, iż sąd – w toku rozpoznawania sprawy – jest uprawniony do samodzielnej oceny, czy mający w niej zastosowanie akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgodny z ustawą lub Konstytucją. Przy czym mimo że sądowej kontroli legalności aktów normatywnych niższych rangą niż ustawa poddano wszystkie tego rodzaju akty, kompetencje sądu do jej sprawowania są ograniczone do dokonywania tzw. kontroli konkretnej. Oznacza ona, że sąd może badać konstytucyjność aktu normatywnego, który ma mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że to z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi iż „sędziowie w sprawowanie swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”, wynikają dla sądów te uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania spraw cywilnych, karnych i innych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Skoro bowiem tenże przepis Konstytucji określa prawo i obowiązek stosowania przez sędziów ustawy, to wynika stąd i ich powinność odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego.

Trafnie zatem Sąd Najwyższy w wyroku z 24 czerwca 1993 r. wydanym w sprawie III KRN 100/93 stwierdził, iż „sądy, w tym i Sąd Najwyższy, nie mogą wprawdzie generalnie kwestionować mocy wiążącej uchwały organu samorządowego, jednakże w wypadku gdyby uchwała taka miała stanowić podstawę odpowiedzialności karnej, sądom wolno odmówić jej zastosowania, jeżeli stwierdzą, że została ona wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia”. Orzeczenie to spotkało się z pełna aprobatą.

Nie ulega wątpliwości to, że organy samorządu terytorialnego mogą wprawdzie wydawać przepisy porządkowe na podstawie art. 40 ust 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16 poz. 95 z późn. zm.), ale tylko w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a nadto tylko wtedy gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nadto stosownie do treści ust 4 tegoż przepisu, te przepisy porządkowe mogą przewidywać za ich naruszeniem karę grzywny wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

W wyroku z 8 lipca 2003 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził iż wobec jednoznacznego brzmienia wspomnianego art. 42 ust 1 Konstytucji, wyrażającego zasadę wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego, należy przyjąć, że organy samorządu terytorialnego nie mogą ustanawiać kary grzywny ani nawet określić jej granic, a jedynie wskazywać na sankcje przewidziane przez szczegółowe przepisy o wykroczeniach, w szczególności w art. 54 kw. Równocześnie Trybunał zauważył iż stosowne regulacje uchwały Rady Miejskiej w Łodzi (której § 4 dotyczył identycznego zapisu jak ten zawarty w § 6 uchwały Rady Miejskiej w Poznaniu i która to uchwała regulowała także zasady prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone) stanowią wyłącznie określenie normy sankcjonowanej (zakazu) której naruszenie prowadzi do odpowiedzialności wynikającej z kodeksu wykroczeń.

W tym kontekście art. 54 kodeksu wykroczeń stosuje się wyłącznie do naruszeń takich przepisów porządkowych, co do których wyraźnie zastrzeżono, że ich naruszenie podlega odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Takowego zastrzeżenia nie posiada z pewnością ów § 1 uchwały Rady Miejskiej w Poznaniu w oparciu o który to przepis zakwalifikowano to przypisane Jackowi B. przedmiotowe wykroczenie. Powołany przez Kolegium do Spraw Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w Poznaniu przepis § 6 tejże uchwały Rady Miejskiej w P. jako podstawa prawna wymierzonej temuż Jackowi B. kary, nie może też być podstawą jego odpowiedzialności za to wykroczenie, gdyż w istocie (jak to już odnotowano) nie zawiera on oznaczonej wyraźnie sankcji karnej. Wymogu tegoż niezbędności nie może zstąpić zawarte w tym przepisie ogólne (przytoczone powyżej) odesłanie do prawa o wykroczeniach. Nie ulega wszak wątpliwości iż przepis przewidujący odpowiedzialność za wykroczenie powinien być tak sformułowany by między innymi przewidywał wyraźnie oznaczoną sankcję. Wynika to jednoznacznie z treści omawianego już powyżej art. 42 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 kw, a pośrednio także z tegoż (również przytoczonego) art. 40 ust 4 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Podzielić należy te wyrażone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego poglądy, iż przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią „dyspozycję” przepisu o charakterze „blankietowym” zawierającego już konkretną sankcję (jak np. art. 54 kw) wystarczające byłoby ogólne odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidywana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje. Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie kodeksu wykroczeń (prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym zakresie (por. uzasadnienie wyroku SN z 24.VI.1993 III KRN 100/93; wyrok SN z 4.XII.2001 V KKN 293/01).

Innymi słowy uchwały Rady Miejskiej aby spełniać minimalne standardy poprawności legislacyjnej, winny odsyłać do konkretnego przepisu kodeksu wykroczeń i określać konsekwencje prawno-materialne wobec tych podmiotów których te uchwały dotyczą.

Wyrok SN z dnia 9 czerwca 2005 r., 41/05

Standard: 14328