Kryteria kształtowania wynagrodzenia sędziego

Norma art. 178 ust. 2 konstytucji konstytucyjna nakazuje zapewnienie sędziom warunków pracy i wynagrodzenia odpowiadających godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Jej umiejscowienie wśród przepisów poświęconych ustrojowi i zakresowi działania sądów i trybunałów, a więc regulujących organizację państwa (nie zaś indywidualnych praw i wolności), jak i sformułowanie "sędziom zapewnia się ..." (a nie np. "sędziowie mają prawo do ...") uzasadniają pogląd, że głównym adresatem tej normy prawnej są organy państwa powołane do kształtowania systemu wynagrodzeń sędziowskich, na które norma konstytucyjna nakłada obowiązek urzeczywistnienia określonych w niej gwarancji. System wynagrodzeń sędziowskich odpowiadający wskazaniom art. 178 ust. 2 konstytucji jest istotnym elementem ustroju sądownictwa; podobnie jak niezawisłość sędziowska nie jest indywidualnym przywilejem sędziego, ale jedną z podstawowych gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.

Zawarta w art. 178 ust. 2 norma ustrojowa nie determinuje w sposób jednoznaczny wysokości wynagrodzeń osób sprawujących urzędy sędziowskie i nie może stanowić samoistnej podstawy roszczeń sędziów wobec państwa. W szczególności zarzut naruszenia art. 178 ust. 2 konstytucji nie mógłby stanowić samoistnej przesłanki indywidualnej skargi konstytucyjnej sędziego (por. art. 79 konstytucji), z przepisu tego nie wynika bowiem prawo podmiotowe porównywalne z wolnościami i prawami określonymi w rozdziale II konstytucji. Fakt, że omawiana norma jest adresowana do prawodawcy właściwego do określenia uprawnień płacowych sędziów, nie pozbawia jej pewnych bezpośrednich implikacji praktycznych dla indywidualnej sytuacji prawnej. Przykładem takiego "refleksu" jest dopuszczalność przedstawienia, jak w niniejszej sprawie, przez sąd rozpoznający powództwo sędziego o wynagrodzenie pytania prawnego co do zgodności przepisów regulujących wynagrodzenia sędziowskie z omawianą normą konstytucyjną.

Ogólny i wręcz niedookreślony charakter kryteriów zawartych w analizowanym przepisie konstytucyjnym jednoznacznie wskazuje na konieczność ich sprecyzowania, a więc i konkretyzacji poprzez ustawodawstwo zwykłe. Nie może być on stosowany jako samodzielna podstawa prawna ustalenia stawki wynagrodzenia sędziowskiego w indywidualnej sprawie. Wynika to nie tylko ze zbyt ogólnego sformułowania art. 178 ust. 2, połączonego z użyciem przez ustrojodawcę wyrażeń niedookreślonych, lecz także z innych norm konstytucyjnych, które nie mogą być pominięte przy ustalaniu treści normatywnej tego przepisu, a mianowicie z regulacji zawartych w art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 konstytucji. W myśl art. 176 ust. 2 unormowanie ustroju sądów należy do materii ustawowej, nie ulega zaś wątpliwości, że zasady ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów stanowią istotny element ustroju sądów. Ustawowej regulacji wymagają też - stosownie do art. 216 ust. 1 - kwestie związane z kształtowaniem wydatków publicznych.

Nakazana przez art. 178 ust. 2 konstytucji adekwatność wynagrodzeń sędziowskich do godności urzędu wręcz wyklucza uznaniowe, nie oparte na precyzyjnych regulacjach generalnych, ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia. Uchybiałoby godności urzędu sędziowskiego ustalanie wysokości wynagrodzeń sędziów de casu ad casum, w drodze uznaniowej, a być może i arbitralnej, konkretyzacji ogólnej zasady konstytucyjnej w stosunku do poszczególnych sędziów (zważywszy na wielce prawdopodobną w takiej sytuacji możliwość występowania rozbieżności w orzecznictwie co do wysokości stawek). Niedopuszczalne byłoby też ustalanie indywidualnych stawek wynagrodzenia sędziów przez sięganie, w drodze analogii, do unormowań dotyczących innych grup zawodowych.

Norma wyrażona w art. 178 ust. 2, adresowana do właściwych organów państwa, nie może być jednak rozumiana jedynie jako norma programowa w takim sensie, że wyznacza tylko kierunek działań państwa czy cel, do którego państwo powinno stopniowo zmierzać. Taka interpretacja pozbawiałaby omawianą regulację konstytucyjną jej ważnej funkcji gwarancyjnej z punktu widzenia ustrojowej pozycji sądów. W konsekwencji należy uznać, że norma ta wyznacza, choć w sposób mało precyzyjny, pewien konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy kształtowaniu systemu wynagrodzeń sędziowskich. Jej ogólne i niejednoznaczne sformułowanie, przybierające charakter konstytucyjnej klauzuli generalnej, nie stoi na przeszkodzie poszukiwaniu w niej przez Trybunał Konstytucyjny kryteriów oceny kwestionowanych przepisów ustawy i rozporządzenia. Orzecznictwo konstytucyjne dostarcza wielu przykładów rozstrzygnięć opartych o ocenę konstytucyjności przepisów dokonywaną bezpośrednio na podstawie konstytucyjnych klauzul generalnych (np. z art. 2 nowej konstytucji, a wcześniej z art. 1 przepisów konstytucyjnych). Z drugiej strony intensywność kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny jest ograniczona przez wysoki stopień ogólności wzorca oraz związany z tą ogólnością znaczny zakres swobody oceny przysługującej demokratycznemu ustawodawcy.

Nie ulega wątpliwości, że norma ustrojowa wyrażona w art. 178 ust. 2 konstytucji jest nakierowana na umocnienie pozycji władzy sądowniczej w systemie organów państwowych i zagwarantowanie sędziom takich warunków pracy i wynagrodzenia, które mają służyć prawidłowemu sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W demokratycznym państwie prawnym dobrze działający wymiar sprawiedliwości jest gwarancją i warunkiem funkcjonowania rządów prawa. Ustrojodawca zakłada, że wymiar sprawiedliwości będzie funkcjonować prawidłowo, gdy warunki pracy sędziów oraz ich wynagrodzenia będą adekwatne do godności urzędu sędziego i zakresu jego obowiązków. Trzeba podkreślić, że sędziowie sądów powszechnych i szczególnych są jedyną kategorią zawodową, której wynagrodzenia stanowią przedmiot wyraźnej regulacji konstytucyjnej. Wypływa stąd obowiązek właściwych organów państwa szczególnej troski o kształtowanie należytego poziomu tych wynagrodzeń, także w relacji do wynagrodzeń innych funkcjonariuszy publicznych.

Wyznaczone przez konstytucję relacje między godnością urzędu sędziowskiego a wysokością przysługujących sędziom wynagrodzeń nie mogą być rozumiane w sposób uproszczony. Ani brzmienie, ani cel art. 178 ust. 2 nie daje podstaw do ujmowania tej zależności w formule: "im wyższa płaca, tym wyższa godność urzędu". Wynagrodzenie, którego wysokość byłaby zaniżona w stosunku do wymagań art. 178 ust. 2, nie pomniejszałoby samo przez się godności urzędu sędziowskiego.

Drugim obok godności urzędu (i ściśle z nią związanym) wyznacznikiem kształtowania wynagrodzeń sędziowskich jest - według art. 178 ust. 2 konstytucji - zakres obowiązków sędziego. Podobnie jak godności urzędu nie sposób przeliczać na konkretną stawkę wynagrodzenia, nie sposób dokonać takiego przeliczenia w odniesieniu do ogólnych obowiązków związanych z urzędem sędziego ani do konkretnych obowiązków wykonywanych przez poszczególnych sędziów. Podobnie jak godność urzędu, tak i zakres obowiązków sędziów należy na gruncie art. 178 ust. 2 konstytucji oceniać nie w odniesieniu do pracy konkretnej osoby lub "obciążenia" konkretnego stanowiska sędziowskiego, lecz do kompetencji przyznanych przez prawo poszczególnym szczeblom wymiaru sprawiedliwości. Przy tym tak samo, jak nie ma jakiejś matematycznej relacji między godnością urzędu a wysokością wynagrodzenia, nie istnieje również sztywna zależność płac sędziowskich od zakresu sędziowskich obowiązków. Ubocznie wypada zauważyć, że - niezależnie od niemożności przyjęcia ścisłych kryteriów pomiaru ilości i jakości pracy sędziego - próba dokładnego uzależnienia wynagrodzenia sędziego od ilości i jakości wykonywanych przez niego indywidualnie obowiązków w zakresie orzecznictwa lub próba stosowania premii pieniężnych za sukcesy zawodowe sędziego byłaby raczej trudna do pogodzenia z dyrektywą respektowania przez system wynagrodzeń godności urzędu (chociaż dopuszczalności stosowania przez ustawodawcę pewnych elementów motywacyjnych, o ile nie wpływają na kierunek orzekania, z góry nie można wykluczyć). Zasada różnicowania płac w sądach powszechnych zależnie od szczebla wymiaru sprawiedliwości i pełnionych przez sędziego funkcji oraz długości stażu zawodowego, a nie od indywidualnie mierzonej pracy sędziego, przyjęta w art. 71 § 1 usp, nie budzi zastrzeżeń natury konstytucyjnej. Nie budzi również zastrzeżeń "widełkowe" określenie w § 3 rozporządzenia z 23 grudnia 1996 r. wysokości dodatków z tytułu pełnienia przez sędziego niektórych funkcji w zakresie administracji sądowej (przy rozpiętości 15 punktów procentowych w stosunku do kwoty bazowej; np. dla przewodniczącego wydziału sądu rejonowego - mnożnik 0,35-0,50), chodzi tutaj bowiem o funkcje administracyjne, a nie orzecznicze.

Wyrok TK z dnia 4 października 2000 r., P 8/00, OTK 2000/6/189, Dz.U.2000/83/947

Standard: 2865 (pełna treść orzeczenia)