Powołanie sędziego przez Prezydenta na wniosek KRS

Na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji kompetencja w zakresie powoływania sędziów należy do tych aktów urzędowych Prezydenta, które dla swej ważności nie wymagają podpisu Prezesa Rady Ministrów (tak zwana prerogatywa). Taka kwalifikacja jest jednak nie tyle wzmocnieniem samodzielnej pozycji ustrojowej Prezydenta, ile zaakcentowaniem niezależności sądownictwa od rządu i podległych mu organów. Wymóg kontrasygnaty oznaczałby bowiem przyznanie premierowi prawa weta wobec kandydatów zaproponowanych przez KRS (zob. L. Garlicki, uwaga 7 do art. 179 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 1999-2007).

Konstytucja, powierzając kompetencje w zakresie powołania sędziów Prezydentowi, przyjmuje system nominacyjny sędziów, ale o ograniczonym charakterze. Akty nominacji sędziowskich nie wymagają wprawdzie kontrasygnaty, jednakże konstytucyjny wymóg wniosku KRS stanowi znaczące zawężenie swobody działania Prezydenta w tej sytuacji. Prezydent nie może bowiem powołać dowolnej osoby spełniającej wymagania stawiane kandydatom na sędziów, lecz wyłącznie osobę, której kandydatura została rozpatrzona i wskazana przez KRS (zob. L. Garlicki, uwaga 5 do art. 179 Konstytucji, op. cit.; P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 74; T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski, komentarz do art. 55, [w:] Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2009).

"Nie ma wątpliwości, że Prezydent nie może dokonywać czynności składających się na wykonywanie kompetencji opiniowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego przyznanej Radzie. W płaszczyźnie prawnej Prezydent nie ma kompetencji do formułowania opinii alternatywnej w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS; nie może wchodzić w jej kompetencje opiniodawcze. Krajowa Rada Sądownictwa nie może natomiast powołać sędziego. Są to bowiem różne akty, będące wykonaniem odmiennych kompetencji. Niewątpliwie, w sensie prakseologicznym, każdy z tych aktów poprzedzony jest pewną racjonalizacją (w procesie decyzyjnym), która w wypadku Krajowej Rady Sądownictwa uzewnętrznia się w kolegialnie formułowanej ocenie kandydata na urząd sędziego i - finalnie - w treści przedkładanego Prezydentowi wniosku (lub, alternatywnie, w postaci braku takiego wniosku), natomiast w wypadku Prezydenta - w postaci postanowienia w sprawie skorzystania (lub nieskorzystania) z kompetencji powoływania na urząd sędziego" (postanowienie Kpt 1/08). Nie bez znaczenia dla sposobu funkcjonowania Prezydenta w omawianym zakresie jest okoliczność, że kompetencja w zakresie powoływania sędziów jest w świetle art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji traktowana jako uprawnienie osobiste (prerogatywa) Prezydenta (sfera jego wyłącznej gestii i odpowiedzialności), a także rola ustrojowa Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 126 ust. 1 Konstytucji.

Termin wykonania określonej kompetencji, w tym wypadku kompetencji w zakresie powoływania sędziów, jest jej istotnym elementem. Jego ustanowienie w przepisach rangi ustawowej nie jest tylko i wyłącznie dopuszczalnym doprecyzowaniem normy konstytucyjnej, lecz jej modyfikacją, wkraczającą w istotę prezydenckiej prerogatywy. Nieokreślenie wprost terminu, w jakim Prezydent ma wykonać swoją kompetencję, nie oznacza, że art. 179 Konstytucji w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Należy go bowiem odczytywać jako obowiązek Prezydenta działania niezwłocznego (bez zbędnej zwłoki). Interpretacja taka znajduje uzasadnienie między innymi w treści art. 126 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi o charakterze urzędu Prezydenta, w ustępie 2 określa jego funkcje, zaś w ustępie 3 stanowi o sposobie działania Prezydenta i wskazuje, że kompetencje Prezydenta wynikają z dalszych przepisów konstytucyjnych bądź też z ustaw, uzupełniających te przepisy.

Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa i gwarant ciągłości władzy państwowej, winien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, posługując się w realizacji tych zadań kompetencjami ujętymi w Konstytucji i ustawach (zob. P. Sarnecki, uwaga 4 do art. 126 Konstytucji, [w:] Konstytucja ...). Elementem tego mechanizmu jest więc także prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie powoływania sędziów, polegająca na sprawnym działaniu Prezydenta w terminie niezwłocznym, którego długość będzie każdorazowo zależała od konkretnego postępowania nominacyjnego. Taka interpretacja dopuszcza możliwość zaistnienia w realizacji przez Prezydenta jego kompetencji uzasadnionego opóźnienia, mogącego powstać na przykład w wyniku analizy kandydatur przedstawionych we wniosku KRS czy konieczności wstrzymania procedury nominacyjnej ze względu na toczące się w sprawie danego kandydata postępowanie dyscyplinarne. Tym samym pozwala na prawidłową realizację przez Prezydenta jego prerogatywy, umożliwiając mu dokonanie rzetelnej oceny kandydatur przedstawionych we wniosku KRS. Jest spójna z ugruntowanym poglądem, że rola Prezydenta w procedurze nominacyjnej nie sprowadza się tylko do roli "notariusza", potwierdzającego podejmowane gdzie indziej decyzje (zob. L. Garlicki, op. cit.), lecz dokonuje on samodzielnej oceny przedstawionych mu kandydatur i w konsekwencji może odmówić uwzględnienia wniosku KRS. Należy mu przyznać prawo odmowy spełnienia wysuniętych wniosków, jeżeli jego zdaniem sprzeciwiałyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja (zob. P. Sarnecki, uwaga 10 do art. 126 Konstytucji, op. cit.).

Wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK-A 2012/6/63, Dz.U.2012/672

Standard: 2836 (pełna treść orzeczenia)

Sposób powoływania sędziów ma zasadnicze znaczenie ustrojowe. Kwestia ta może być bowiem rozpatrywana nie tylko w kontekście stworzenia instytucjonalnych gwarancji prawidłowego funkcjonowania organów władzy sądowniczej, lecz także realizacji prawa do sądu, legitymizacji władzy sądowniczej, urzeczywistniania zasady podziału i równoważenia władz czy chociażby dostępu do służby publicznej (zob. J. Sułkowski, Procedura w przedmiocie nominacji sędziów sądów powszechnych w Republice Czeskiej i w Polsce - uwarunkowania konstytucyjnoprawne, [w:] Transformacje systemów wymiaru sprawiedliwości, t.1, Pozycja ustrojowa władzy sądowniczej i uwarunkowania transformacji, red. J. Jaskiernia, Toruń 2011).

Z analizy rozwiązania zawartego w art. 179 Konstytucji wynika, że w zakresie powoływania sędziów Konstytucja przyjmuje tzw. system nominacji ograniczonej - procedura nominacyjna opiera się na współpracy organu posiadającego bezpośredni mandat społeczny z organem, który w zamyśle ustrojodawcy ma strzec niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Model ten stanowi zatem o legitymizacji trzeciej władzy, a zarazem umożliwia urzeczywistnienie podstawowych zasad sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Na tle zarysowanego powyżej rozwiązania pojawia się pytanie o ratio legis "powołania" w rozumieniu art. 179 Konstytucji. Istota badanej konstrukcji sprowadza się do nadania sędziemu inwestytury, co prima facie mogłoby sugerować przede wszystkim symboliczny charakter powołania. Tymczasem winno ono nie tylko stanowić tytuł do sprawowania władzy sądowniczej, lecz także określać zakres sprawowania tejże władzy - istnieje bowiem ścisły związek między ucieleśnieniem prawa danej osoby do wymierzania sprawiedliwości a koniecznością wskazania zakresu wykonywania przez nią jurysdykcji. Innymi słowy, treść art. 179 Konstytucji należy odczytywać także przez pryzmat art. 175 ust. 1 Konstytucji, kształtującego zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości. Przyjęcie takiego kierunku wykładni pociąga za sobą daleko idące skutki. W doktrynie prawa konstytucyjnego przyjmuje się bowiem konsekwentnie, że "(...) przedmiotowy zakres wymiaru sprawiedliwości jest materialnie zdeterminowany przez art. 45 ust. 1 Konstytucji i inne analogiczne postanowienia" (L. Garlicki, uwagi do art. 175, op. cit.). Tym samym nie sposób mówić o powołaniu do wymierzania sprawiedliwości in abstracto - wręcz przeciwnie - skutkiem aktu wydanego przez Prezydenta na podstawie art. 179 Konstytucji będzie powołanie do rozstrzygania konkretnych spraw. W związku z tym przyjmuje się, że prezydencki akt powołania musi być aktem charakteryzującym się adekwatnym do treści obu przywołanych norm konstytucyjnych stopniem precyzji. Na tle p.u.s.p., urzeczywistniającej omawiane rozwiązanie ustrojowe, jak również w świetle utrwalonej już praktyki oznacza to obowiązek każdorazowego określania w akcie powołania rodzaju i szczebla sądu, do którego sędzia został powołany (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 178, op. cit.). Innymi słowy, ratio legis powołania do służby sędziowskiej sprowadza się do nadania prawa jurysdykcji i sprecyzowania jego granic przez wskazanie obejmowanego stanowiska.

W takim ujęciu powołania, w które wpisany jest obowiązek każdorazowego określania rodzaju i szczebla sądu, mieści się również procedura awansowania, tj. powoływania na stanowisko sędziowskie w sądzie wyższej instancji. W wyniku awansu sędzia po pierwsze - traci uprawnienie do wykonywania swej funkcji w sądzie niższego rzędu, po drugie zaś - uzyskuje nowe uprawnienie - do sprawowania jurysdykcji w innym niż dotychczasowy sądzie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 21 listopada 2001 r., sygn. akt I KZP 28/01, OSNKW nr 1-2/2002, poz. 3). Stąd też pożądane jest, by dookreślając status sędziego, sprawującego urząd na określonym stanowisku i w określonym miejscu służbowym, posłużyć się konstytucyjną konstrukcją powołania. Dopiero z tak określonym miejscem służbowym wiąże się zasada nieprzenoszalności sędziego czy zasada przywiązania sędziego do urzędu.

Kompetencja do powoływania sędziów stanowi prerogatywę Prezydenta RP. Po drugie - owo uprawnienie głowy państwa jest uzależnione od przedstawienia przez Krajową Radę Sądownictwa stosownego wniosku. W tym miejscu warto jednak zaakcentować, że Konstytucja nie przesądza wprost o etapach poprzedzających złożenie tegoż wniosku ani też nie determinuje kwalifikacji, jakie winien spełniać kandydat na sędziego. Jakkolwiek w praktyce wymogi stawiane kandydatowi na stanowisko sędziowskie są określone na poziomie ustawowym, to nie budzi wątpliwości, że ostateczna decyzja w zakresie przedstawienia wniosku Prezydentowi należy do KRS. Rozwiązanie to niewątpliwie koresponduje z przypisywaną temu organowi konstytucyjną funkcją stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Po trzecie wreszcie - powołanie sędziego następuje na czas nieoznaczony, co w piśmiennictwie odczytuje się nie tylko jako brak konieczności periodycznego odnawiania pełnomocnictwa udzielonego sędziemu, lecz także jako wymóg zagwarantowania zasady nieusuwalności sędziów. (zob. L. Garlicki, op. cit.).

Przyjęta konstrukcja powołania sędziego, prowadząca do nadania prawa jurysdykcji, implikuje konieczność przypisania sędziemu w akcie powołania określonego stanowiska i miejsca służbowego. Bez wskazania tych elementów sprawowanie urzędu sędziowskiego jest niemożliwe. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że "powołanie danej osoby przez Prezydenta na stanowisko sędziego stanowi nie tylko mianowanie jej sędzią w ogóle, ale też powołanie na sędziego jedynie określonego sądu, a nie wszystkich sądów polskich. Przez akt powołania osoba ta staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Może jednak orzekać tylko w sądzie macierzystym. Sędzia może i powinien wykonywać władzę sądowniczą w sądzie, w którym ma miejsce służbowe. Prezydent, w akcie powołania wyznacza, miejsce służbowe (siedzibę) sędziego (art. 55 § 3 u.s.p.). Miejsce służbowe to konkretny sąd (obszar jurysdykcyjny) należący do właściwości sądu (art. 10 u.s.p.), w którym sędzia może sprawować wymiar sprawiedliwości" (wyrok z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07). Innymi słowy, akt powołania jest aktem kształtującym status sędziego - osoba powołana przez Prezydenta jest bowiem co do zasady uprawniona do orzekania wyłącznie w sądzie określonym w akcie powołania. Tym samym równocześnie z nadaniem sędziemu inwestytury dochodzi do określenia zarówno obszaru wykonywania jurysdykcji jak i zakresu rzeczowego rozpoznawanych spraw. W konsekwencji akt powołania determinuje zakres obowiązków sędziego. Podsumowując, należy zatem zaakcentować, że określenie rodzaju i szczebla sądu, do którego sędzia zostaje powołany, stanowi immanentną część aktu powołania.

Wyrok TK z dnia 8 maja 2012 r., K 7/10, OTK-A 2012/5/48, Dz.U.2012/562

Standard: 2837 (pełna treść orzeczenia)

Powołanie danej osoby przez Prezydenta na stanowisko sędziego stanowi nie tylko mianowanie jej sędzią w ogóle, ale też powołanie na sędziego jedynie określonego sądu, a nie wszystkich sądów polskich. Przez akt powołania osoba ta staje się sędzią, czyli jest uprawniona do orzekania. Może jednak orzekać tylko w sądzie macierzystym. Sędzia może i powinien wykonywać władzę sądowniczą w sądzie, w którym ma miejsce służbowe. Prezydent, w akcie powołania, wyznacza miejsce służbowe (siedzibę) sędziego (art. 55 § 3 u.s.p.). Miejsce służbowe to konkretny sąd (obszar jurysdykcyjny) należący do właściwego sądu (art. 10 u.s.p.), w którym sędzia może sprawować wymiar sprawiedliwości. Miejsce to, określane jako "siedziba sędziego", jest jednym z czynników kształtujących status sędziego (por. uchwała SN z 17 lipca 2007 r., sygn. akt III CZP 81/07, OSNC nr 10/2007, poz. 154).

Wyrok TK z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07, OTK-A 2009/1/3, Dz.U.2009/9/57

Standard: 2838 (pełna treść orzeczenia)

W związku z zasadą legalizmu nie ma wątpliwości, że Prezydent nie może dokonywać czynności składających się na wykonywanie kompetencji opiniowania kandydatów do pełnienia urzędu sędziowskiego przyznanej Radzie. W płaszczyźnie prawnej Prezydent nie ma kompetencji do formułowania opinii alternatywnej w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS; nie może wchodzić w jej kompetencje opiniodawcze. Krajowa Rada Sądownictwa nie może natomiast powołać sędziego. Są to bowiem różne akty, będące wykonaniem odmiennych kompetencji.

Spór kompetencyjny mógłby powstać, gdyby Prezydent oficjalnie odrzucił opinię KRS odpowiednim aktem (byłby to jednak akt wydany bez wyraźnej podstawy prawnej) albo oświadczył (potwierdził), że przy powołaniu skorzystał z innych opinii. Dokonanie takich czynności przez Prezydenta, podobnie jak podjęcie aktu powołania sędziego przez Krajową Radę Sądownictwa, musiałoby skutkować ich nieważnością.

Postanowienie TK z dnia 23 czerwca 2008 r., Kpt 1/08, OTK-A 2008/5/97

Standard: 2840 (pełna treść orzeczenia)

Postępowanie w sprawie oceny kandydata do pełnienia urzędu sędziowskiego na określonym stanowisku sędziowskim wpływa bezpośrednio na określenie sytuacji prawnej tej osoby. Nie można uznać, że kwestie powołania na określone stanowisko sędziowskie to sprawy z zakresu podległości służbowej. Ubieganie się o stanowisko sędziowskie nie jest zagadnieniem mieszczącym się w treści istniejącego stosunku pracy. Kandydat ubiegający się o stanowisko sędziego uczestniczy w procedurze "zewnętrznej" wobec istniejących do tej pory relacji służbowych; ocena jego kandydatury, będąca warunkiem powołania na stanowisko sędziowskie, dokonywana jest przez organ zewnętrzny w stosunku do sądu, w którym dotychczas funkcjonuje. Wynika to już z samej regulacji konstytucyjnej umiejscawiającej KRS na zewnątrz systemu sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych, jako organ, który stoi na straży niezależności sądów (art. 186 ust. 1), jednak nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości (art. 175 oraz art. 177 Konstytucji). Po doręczeniu sędziemu aktu powołania zostaje nawiązany nowy w swej treści stosunek służbowy (art. 65 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych).

Przedmiot postępowania w kwestii oceny kandydata i przedstawienia wniosku o jego powołanie na stanowisko sędziego ma charakter sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. I jako taka powinna podlegać kontroli sądowej w zakresie właściwym tego rodzaju sprawom, tj. pod kątem legalności, przestrzegania stosownych procedur prawnych. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem, że merytoryczna ingerencja sądu w rozstrzygnięcia Rady byłaby niedopuszczalna, wkraczałaby bowiem w sferę szczególnego władztwa Rady, wynikającego z samych norm konstytucyjnych. Jednakże kontrola sądowa przestrzegania praw obywateli, w rozważanym wypadku praw wynikających z art. 60 Konstytucji, tj. prawa równego dostępu do służby publicznej, a zatem w sprawach prowadzenia naboru na podstawie przejrzystych kryteriów selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, jest, w myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji, konieczna.

Procedura, w ramach której KRS ocenia kandydata do pełnienia urzędu sędziego na określonym stanowisku sędziowskim i decyduje o przedstawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosku o powołanie na to stanowisko, dotyczy, zawartego w art. 60 Konstytucji prawa ubiegania się na jednakowych zasadach o przyjęcie do służby publicznej, a zatem prawa należącego do kategorii praw i wolności konstytucyjnych, do których odnosi się bezwzględny zakaz zamykania drogi sądowej wyrażony w art. 77 ust. 2 Konstytucji. Dlatego, podkreślając w rozpatrywanej sprawie związek tego przepisu konstytucyjnego z art. 60 Konstytucji, Trybunał orzekł, że całkowite wyłączenie drogi sądowej przez zaskarżony przepis art. 13 ust. 2 zdanie drugie ustawy o KRS pozostaje w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i z art. 77 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 60 Konstytucji.

Wyrok TK z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06, OTK-A 2008/4/63, Dz.U.2008/96/621

Standard: 2839 (pełna treść orzeczenia)