Wyrok z dnia 2015-03-19 sygn. I OSK 2285/13

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 388/13 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrot świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 388/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], przyznał wnioskodawczyni świadczenie na okres od dnia 1 października 2011 roku do dnia 30 września 2012 roku w kwocie po 500,- zł miesięcznie. W dniu 30 października 2012 roku do organu pierwszej instancji wpłynęło zaświadczenie z Liceum [...], informujące, iż w dniu 20 kwietnia 2012 roku strona zrezygnowała z nauki w tej szkole. W aktach sprawy znajduje się także zaświadczenie z Liceum [...] z dnia 31 sierpnia 2012 roku, informujące o rozpoczęciu nauki przez wnioskodawczynię w roku szkolnym 2012/2013. W tej sytuacji organ pierwszej instancji, działając na podstawie przepisów art. 2 pkt 7a, art. 2 pkt 11, art. 2 pkt 13, art. 9 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1, 5, 6, 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1228), zwanej dalej: "ustawą", orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez wnioskodawczynię świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od dnia 1 maja do dnia 30 września 2012 roku w kwocie po 500 zł miesięcznie oraz o zwrocie tych nienależnie pobranych świadczeń za ten okres w łącznej kwocie 2.500 zł wraz z ustawowymi odsetkami, naliczonymi do dnia wydania decyzji w kwocie 88,80 zł. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, osoba która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Za nienależnie pobrane świadczenia uważa się m.in. świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (art. 2 pkt 7a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Organ pierwszej instancji uznał świadczenie za nienależnie pobrane i nakazał jego zwrot, gdyż odwołująca się z dniem 20 kwietnia 2012 roku zrezygnowała z nauki w szkole. Z akt sprawy dodatkowo wynika, iż odwołująca się była uczennicą trzeciej klasy Liceum w [...] od dnia 3 lipca 2009 roku, następnie w dniu 20 kwietnia 2012 roku przestała uczęszczać na zajęcia w tej szkole i w tym dniu została skreślona z listy uczniów, zatem utraciła status ucznia z dniem 21 kwietnia 2012 roku. Tymczasem prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest uzależnione od pobierania nauki w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia 24 roku życia. Warunek ten ma charakter obligatoryjny i jego niespełnienie, tj. zakończenie lub przerwanie nauki, powoduje utratę prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy uznał, że odwołująca się od dnia 1 maja 2012 roku do końca okresu zasiłkowego, tj. do 30 września 2012 roku, w związku przerwaniem nauki i utratą statusu ucznia w miesiącu kwietniu 2012 roku, utraciła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a zatem świadczenia w tych miesiącach zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do nich. Oznacza to, że świadczenia te podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. SKO wyjaśniło, że strona składając dokumenty do nowej szkoły zaczęła pobierać naukę, uzyskując status ucznia, dopiero z dniem 1 września 2012 roku, co jednakże nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję S.G. wskazała, że z uwagi na konflikt z właścicielką szkoły, z powodu niedopuszczenia jej do matury, w dniu 20 kwietnia 2012 roku zrezygnowała z nauki w tej szkole. Planowanym terminem zakończenia roku szkolnego dla klas trzecich liceum był dzień 26 kwietnia 2012 roku. W dniu 20 czerwca 2012 roku skarżąca zawarła z nową szkołą umowę o świadczenie usług edukacyjnych, ale status ucznia skarżąca uzyskała dopiero od dnia 1 września 2012 roku. Intencją skarżącej nie była próba zatajenia prawdy przed organami administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę podkreślił, że prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego uzależnione jest m. in. od pobierania nauki, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 1 ustawy. W momencie kiedy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia złożyła zaświadczenie ze szkoły, w którym wskazano, iż planowany termin ukończenia edukacji to dzień 31 sierpnia 2012 roku. Niemniej jednak, z informacji uzyskanych przez organ pierwszej instancji wynika, iż skarżąca zaprzestała pobierać naukę w szkole w dniu 20 kwietnia 2012 roku, zatem z dniem 21 kwietnia 2012 roku utraciła status ucznia, który jest niezbędny do uzyskania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zasadnie zatem organ uznał, iż od dnia 1 maja 2012 roku skarżąca nie miała prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Konsekwencją takiego poglądu było wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie i o zwrocie tegoż świadczenia. Uwadze organów obu instancji umknęła jednak okoliczność, iż w miesiącu wrześniu 2012 roku skarżąca ponownie uzyskała status ucznia, bowiem rozpoczęła naukę w nowej szkole. W tej sytuacji Sąd uznał, że narusza prawo uznanie za nienależnie świadczeń pobranych z funduszu alimentacyjnego za miesiąc wrzesień 2012 roku, gdyż przepis art. 9 ust. 1 ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od pobierania nauki w konkretnej szkole, ani nie zakazuje zmiany placówki edukacyjnej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) na skutek dowolnej oceny materiału dowodowego i oparcia wyroku na względach słusznościowych;

- art. 2 pkt 8 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy na skutek błędnej wykładni i pominięcie okoliczności, że prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego ustala się na konkretny okres;

- art. 2 pkt 7 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy na skutek błędnej wykładni i przyjęcia, że utrata statusu ucznia nie uzasadnia wydania decyzji o nienależycie pobranym świadczeniu i jego zwrocie w sytuacji następczego odzyskania tego statusu.

Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., na skutek wadliwego przyjęcia, że doszło do naruszenia prawa materialnego;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz niejasne wskazanie wytycznych co do dalszego postępowania;

- art. 135 P.p.s.a. na skutek błędnego zastosowania tego przepisu.

W oparciu o powyższe Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nie zakwestionował poglądu Sądu I instancji, że norma zawarta w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy nie uzależnia przyznania pomocy od pobierania nauki w konkretnej placówce edukacyjnej ani nie zakazuje jej zmiany, ale z uwagi na przyznanie świadczenia na konkretny okres świadczeniowy, o którym mowa jest w art. 2 pkt 8 ustawy, jeżeli w określonej dacie strona utraciła prawo do tego świadczenia, to nie jest możliwe przywrócenie uprawnienia na kolejny miesiąc tego okresu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto, że nawet gdyby podzielić stanowisko Sądu I instancji, uchyleniu mogła ulec zaskarżona decyzja jedynie w części obejmującej świadczenie alimentacyjne za miesiąc wrzesień 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zawarto wprawdzie zarzut naruszenia przepisów postępowania, ale skoro przybrał on formę naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. na skutek wadliwego zastosowania norm prawa materialnego oraz przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. na skutek niepełnych wskazań co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku, to należało przyjąć, że wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dotyka prawidłowości ustaleń faktycznych. Oznacza to, że ustalenia te nie zostały zakwestionowane i również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej jest tymi ustaleniami związany.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy przerwanie nauki przez osobę korzystająca ze świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej nadal "ustawą", po utracie uprawnienia do tych świadczeń w okresie świadczeniowym, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 8 ustawy, na skutek przerwania nauki, może – w razie podjęcia nauki w innej szkole – odzyskać prawo do tych świadczeń za dalszą część tego okresu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy ustawy nie zawierają jakiegokolwiek unormowania, które wykluczałoby taką możliwość. W szczególności nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że świadczenie alimentacyjne przyznaje się na ściśle określony okres świadczeniowy. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji okres świadczeniowy może być przerywany na okresy, w których uprawnienie przysługuje oraz okresy, w których uprawnienie nie przysługuje. Kłóciłoby się to jego zdaniem z zasadą przyznawania świadczenia na jeden konkretny okres świadczeniowy, a utrata prawa do świadczenia oraz późniejsze odzyskanie uprawnienia skutkowałoby koniecznością jego przyznania na dalszy kolejny okres.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo". Przepis ten ustanawia materialnoprawne przesłanki (po spełnieniu kryteriów dochodowych), jakie musi spełniać osoba uprawniona w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 11 ustawy, aby przysługiwały jej świadczenia z ustawy. Zatem ustalając znaczenie pojęcia osoby uprawnionej określonego w art. 2 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy przy pomocy wykładni zakładającej spójność przepisów prawa, uznać należy, że osobą uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest wyłącznie osoba (dziecko małoletnie bądź pełnoletnie), która nie jest ekonomicznie samodzielna ze względu na wiek bądź kontynuowanie nauki, bądź ze względu na znaczny stopień niepełnosprawności, dla której dłużnikiem alimentacyjnym jest rodzic. Ustanawianie dalszych kryteriów w postaci konieczności wyczerpania pełnego okresu zasiłkowego, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy, nie znajduje żadnego uzasadnienia i stoi w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym celem i funkcją ustawy, jaką jest wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów (zob. preambuła do ustawy).

Organ nie zauważył przy tym, że wydając w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję o uznaniu za nienależnie pobrane świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym: 1 października 2011 – 30 września 2012 r., wpłaconych S.G., miał pełną możliwość oceny spełniania przez skarżącą kryteriów materialnoprawnych w poszczególnych miesiącach w przeciągu całego okresu świadczeniowego, bez potrzeby odwoływania się do normy proceduralnej z art. 2 pkt 8 ustawy, która wskazuje jedynie okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w chwili jego przyznawania.

Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ocena ta powinna uwzględniać okoliczności jakie miały miejsce w przeciągu całego okresu na jaki świadczenie zostało przyznane i stosownie do tej oceny organ winien dokonać oceny należności lub nienależności świadczenia w poszczególnych miesiącach z punktu widzenia obowiązujących w tym względzie przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów proceduralnych podnieść należało, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego unormowania "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny spełnił wymogi wynikające z przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym niezbędne elementy uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I FSK 408/05 – zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Motywy wyroku mają przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Ponadto powinny one zwierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji wskazuje na to, że prawidłowo dokonano prawidłowej merytorycznej oceny ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji odwoławczej. Prawidłowo też zacytowano mające zastosowanie w sprawie normy prawa materialnego oraz dokonano ich wykładni. Zarzut, że Sąd I instancji oparł się na niepełnych materiałach i ustaleniach oraz nie zawarł jasnych wskazówek co do dalszego postępowania jest nieusprawiedliwiony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano jakie ustalenia faktyczne organu zostały pominięte. Zalecenia co do dalszego postępowania, aczkolwiek lakoniczne, nakazują uwzględnienie uwag zawartych w uzasadnieniu, odnoszących się do wykładni prawa materialnego i to powinno być wystarczające dla ukierunkowania dalszego postępowania.

Postulaty skarżącego kasacyjnie Kolegium odnośnie konieczności rozważenia w uzasadnieniu możliwości podejmowania różnego rodzaju rozwiązań proceduralnych w dalszym postępowaniu administracyjnym, w takim stanie rzeczy były przedwczesne i sprowadzałyby się do zastąpienia organu administracyjnego w zakresie obciążającego ten tylko organ obowiązku prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie nie wchodziła w grę możliwość wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję jedynie w części, gdyż wymagałoby to dokonania odpowiednich wyliczeń i ustalenia kwoty nienależnego świadczenia z odsetkami, co byłoby niczym innym jak merytorycznym rozpoznaniem sprawy a nie kontrolą zaskarżonej decyzji zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1259 ze zm.).

Nie można też dopatrzeć się naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a., skoro rozstrzygnięcie organu I instancji było dotknięte tymi samymi uchybieniami co decyzja odwoławcza i przepis ten umożliwiał ingerencję Sądu także w stosunku do tego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.