Postanowienie z dnia 1999-08-11 sygn. I CKN 414/99

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sygn. akt I CKN 414/99

Postanowienie z dnia 11 sierpnia 1999 r.

W sprawie z powództwa jednostki samorządu terytorialnego przeciwko Skarbowi Państwa o zapłatę subwencji ogólnej udzielanej na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) w związku z art. 11 i art. 12a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 129, poz. 600 ze zm.) droga sądowa jest dopuszczalna.

Przewodniczący: Sędzia SN Jacek Gudowski

Sędziowie SN: Maria Grzelka, Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 1999 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z powództwa Gminy N.W.L. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Finansów o zapłatę, na skutek kasacji powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 20 października 1998 r., postanowił uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 23 czerwca 1998 r.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 października 1998 r. oddalił zażalenie powodowej Gminy od postanowienia Sądu Wojewódzkiego odrzucającego jej pozew przeciwko Skarbowi Państwa z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprawa o zapłatę kwoty stanowiącej różnicę między wysokością poniesionych przez gminę wydatków a przekazaną jej subwencją nie ma charakteru sprawy cywilnej, gdyż stosunek łączący Skarb Państwa z gminą nie jest stosunkiem cywilnoprawnym równorzędnych podmiotów, a Minister Finansów, rozdzielając subwencję, realizuje uprawnienia władcze. Zdaniem Sądu Apelacyjnego stosunek prawny łączący Państwo i gminę w zakresie przekazywania subwencji oświatowej jest stosunkiem administracyjnoprawnym i tylko w tym trybie można dochodzić roszczeń dotyczących wysokości subwencji. Skoro więc zgłoszone w sprawie roszczenie nie ma charakteru cywilnoprawnego, to droga sądowa w tej sprawie jest wyłączona.

Kasacja powódki zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 k.p.c. oraz naruszenie przepisów postępowania przez przyjęcie, że zachodziły podstawy do odrzucenia pozwu na podstawie o art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że błędnie przyjęto, iż rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 maja 1996 r. winno mieć zastosowanie jako podstawa do przekazywania subwencji za 1996 r., skoro rozporządzenie to weszło w życie w 1996 r. Zdaniem kasatorki błędna wykładnia przez Sąd Apelacyjny art. 1 k.p.c. polega na wadliwym uznaniu, że sprawa niniejsza nie jest sprawą cywilną, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bezspornym jest, że Minister Finansów powinien przekazać gminie środki, które zgodnie z art. 5a ust. 1 ustawy o systemie oświaty pozwolą na utrzymanie szkół podstawowych. Zdaniem skarżącej, prowadzenie szkół podstawowych jest zadaniem własnym gmin, a więc pozwany nie rozdziela subwencji według własnego uznania i tym samym nie realizuje uprawnień władczych, jak to błędnie uznał Sąd Apelacyjny, a co byłoby uzasadnione tylko w przypadku zadań zleconych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kasacja zasługuje na uwzględnienie wobec trafności zarzutu naruszenia art. 1 k.p.c. przez odmowę uznania niniejszej sprawy za sprawę cywilną. W konsekwencji powyższego doszło do odrzucenia pozwu przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 199 § 1 k.p.c. wobec błędnego uznania, że droga sądowa w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Sąd drugiej instancji, oddalając zażalenie, zaaprobował odmowę uznania niniejszej sprawy za sprawę cywilną. Legalna definicja sprawy cywilnej zawarta w art. 1 k.p.c. prowadzi do wyróżniania spraw cywilnych w dwojakim znaczeniu. Sprawą cywilną w świetle tegoż przepisu jest nie tylko sprawa cywilna w znaczeniu materialnym, a więc wynikająca ze stosunków z zakresu dziedzin prawa wymienionych w art. 1 k.p.c. Przepis ten obejmuje zakresem pojęcia "sprawy cywilne", do rozpoznania których powołane są sądy określane w art. 2 § 1 k.p.c., także sprawy cywilne w znaczeniu formalnym.

Pojęcie to obejmuje sprawy, które choć ze swej istoty nie są sprawami cywilnymi w znaczeniu materialnym (np. sprawy z zakresu finansów publicznych), to ich rozpoznanie winno odbywać się według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jeżeli obowiązek stosowania do nich przepisów tego kodeksu daje się wyinterpretować z treści ustaw szczególnych. Ocena danej sprawy na tle art. 1 k.p.c. zależy przede wszystkim od przedmiotu procesu oraz wskazanego przez stronę powodową stanu faktycznego, bowiem te właśnie elementy kształtują charakter sprawy i nadają jej lub odejmują przymiot sprawy cywilnej (por. postanowienie SN z dnia 19 marca 1999 r., II CKN 984/98, OSNC 1999, nr 10, poz. 180 oraz dokonany w nim przegląd nowszych orzeczeń Sądu Najwyższego dotyczących pojęcia sprawy cywilnej i dopuszczalności drogi sądowej).

Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie powodowa Gmina dochodziła od Skarbu Państwa zapłaty kwoty stanowiącej subwencję (nie dotację) potrzebną na utrzymanie szkół podstawowych w 1996 r. Najpóźniej od dnia 1 stycznia 1996 r. prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gmin, a to z mocy art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jedn. tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Z mocy art. 5a ust. 1 tej ustawy, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1996 r., zapewnienie środków na utrzymanie prowadzonych przez gminy m.in. publicznych szkół podstawowych należy do obowiązków państwa, które powinno przekazywać gminom te środki m.in. w formie subwencji, a których sposób naliczania określony jest w odrębnej ustawie. Tą odrębną ustawą, która określa m.in. zasady ustalania i przekazywania gminom m.in. subwencji z budżetu państwa, jest ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 129, poz. 600 ze zm.), a to wobec brzmienia art. 1 pkt 2 tejże ustawy.

Przepis art. 11 ustawy o finansowaniu gmin stanowi, że każda gmina otrzymuje z budżetu państwa m.in. subwencję ogólną, z łącznej kwoty której to subwencji wydziela się subwencję na zadania oświatowe, tj. m.in. na prowadzenie przez gminę publicznych szkół podstawowych. Sposób ustalania wysokości subwencji na zadania oświatowe określony został w art. 12a ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin. Z kolei dalszy podział kwoty subwencji przeznaczonej na zadania oświatowe winien być dokonywany w sposób określony w art. 12a ust. 2 tej ustawy. Przepisy art. 12a ustawy o finansowaniu gmin znajdują zastosowanie m.in. do wyliczenia subwencji na 1996 r., a to z mocy art. 27c tejże ustawy. W dacie orzekania przez Sądy obu instancji obowiązywała ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (jedn. tekst: Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 2 pkt 12 tejże ustawy zaliczał do wydatków budżetu państwa subwencje ogólne dla gmin, a przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nakazywał ujęcie tych subwencji w odrębnych częściach budżetu państwa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo budżetowe zamieszczenie w budżecie państwa wydatków na określone cele nie stanowiło podstawy roszczeń uprawnionych osób trzecich przeciwko zobowiązanemu wobec nich państwu. Wyraźną odmowę uznania za podstawę roszczeń uprawnionych podmiotów samego faktu zamieszczenia w budżecie państwa wydatków na określone cele należało traktować jako jednoznaczne stanowisko ustawodawcy wyrażające zasadę, że ewentualne spory na tle zobowiązań budżetowych nie mają charakteru cywilnoprawnego (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 maja 1999 r., I CKN 1132/97, OSNC 1999, nr 11, poz. 200), co w konsekwencji przesądza o niedopuszczalności w tych sprawach drogi sądowej.

Jednakże od tej jednoznacznej zasady ustawodawca przewidział w art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo budżetowe równie jednoznaczny wyjątek, dotyczący ściśle określonej kategorii wydatków budżetu państwa, a mianowicie subwencji ogólnych dla gmin. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 2 ustawy - Prawo budżetowe, obowiązującej w dacie orzekania przez Sądy obu instancji, przepis jej art. 13 ust. 1 nie miał zastosowania do wydatków budżetu państwa na subwencje ogólne dla gmin. Oznaczało to więc, że sam fakt zamieszczenia w budżecie państwa ściśle określonej kategorii wydatków tego budżetu, a mianowicie subwencji ogólnej dla gmin, stanowił dla nich - jako samodzielnych podmiotów prawa cywilnego uprawnionych do otrzymania subwencji ogólnej - podstawę roszczeń wobec zobowiązanego Skarbu Państwa. Nie może więc nasuwać wątpliwości pogląd, że przepis art. 13 ust. 2 stanowił przewidzianą w ustawie szczególnej podstaw r do dochodzenia roszczeń w sprawie, która choć nie miała niewątpliwie charakteru sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym, ze względu na publicznoprawny charakter samego świadczenia w postaci subwencji, jednak - z uwagi na treść art. 13 ust. 2 - winna być uznana za sprawę cywilną w znaczeniu formalnym (art. 1 in fine k.p.c.), dla której dopuszczalna jest droga sądowa (art. 2 § 1 k.p.c.).

Już po wydaniu orzeczeń przez Sądy obu instancji, ale jeszcze przed wszczęciem postępowania kasacyjnego, doszło do zmiany stanu prawnego w omawianym zakresie, wobec czego Sąd Najwyższy zobowiązany był oceniać zasadność kasacji według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w postępowaniu kasacyjnym. Zmiana ta nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dokonanie jej nie zmodyfikowało bowiem ani dotychczasowych zasad i mechanizmów udzielania subwencji, ani też określenia skutków prawnych zamieszczenia wśród wydatków budżetu państwa subwencji ogólnych dla gmin w postaci istnienia nadal w tym zakresie podstawy dla roszczeń gminy wobec państwa. Z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), która w art. 202 ust. 1 uchyliła ustawę z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 67 ust. 2 pkt 1 i art. 69 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego są wydatkami bieżącymi budżetu państwa ujmowanymi w odrębnych częściach tego budżetu.

Subwencje te stanowią zarazem dochody gmin na podstawie art. 4 pkt 6 w związku z art. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, będącej odrębną ustawą określającą dochody budżetów jednostek samorządu terytorialnego z mocy art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Natomiast wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego, pokrywane z ich dochodów, a więc także z subwencji ogólnych pochodzących z budżetu państwa, przeznaczone są m.in. na zadania własne tych jednostek (art. 111 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Jednym z tych obowiązkowych zadań własnych gmin jest prowadzenie szkół podstawowych (art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Skoro więc w budżecie państwa zamieszczone zostaną wydatki w postaci subwencji ogólnej, będącej zarazem źródłem dochodu gminy przeznaczonego na zadania oświatowe, w tym m.in. na prowadzenie szkół podstawowych, to fakt ten stanowi, z mocy art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, podstawę roszczeń gminy wobec Skarbu Państwa zobowiązanego do zapłaty subwencji.

Przepisy zawarte w tymże art. 27 dowodzą więc w istocie przejęcia do ustawy o finansach publicznych regulacji prawnej zawartej uprzednio w art. 13 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe. W tej sytuacji, skoro ustawodawca w przepisach art. 27 ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o finansach publicznych, utrzymał dotychczasową regulację przewidującą, że gmina ma roszczenie wobec Skarbu Państwa o zapłatę kwoty stanowiącej przeznaczoną dla niej subwencję, zamieszczoną w budżecie państwa po stronie wydatków tego budżetu, to do sprawy o realizację takiego roszczenia gminy należy stosować przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że sprawa mająca za przedmiot takie roszczenie jest sprawą cywilną w znaczeniu formalnym, do rozpoznania której powołane są sądy określone w art. 2 § 1 k.p.c., a więc droga sądowa w takiej sprawie jest dopuszczalna. Zgłoszony w kasacji zarzut naruszenia art. 1 k.p.c. okazał się więc zasadnym, a zatem skoro droga sądowa w niniejszej sprawie jest dopuszczalna (art. 2 § 1 k.p.c.), to odrzucenie pozwu przez Sąd pierwszej instancji i akceptacja tego rozstrzygnięcia przez Sąd odwoławczy nastąpiło z naruszeniem art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c., co również trafnie zarzucono w kasacji.

W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy, uznając kasację za opartą na usprawiedliwionej podstawie, orzekł jak w sentencji z mocy art. 393[13] § 1 k.p.c.