Wyrok z dnia 2015-07-21 sygn. II SA/Łd 200/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 18 listopada 2013 roku, nr XXXVII/139/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Koluszki 1. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 1, 2 i 3, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 4; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Brzezinach zaskarżył uchwałę z dnia 18 listopada 2013r. nr XXXVII/139/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Koluszki. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj. § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r. poz. 1399 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa", poprzez zamieszczenie w poniższych postanowieniach przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, a mianowicie:

- § 5 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami może odbywać się na prywatnych nieruchomościach z zachowaniem podstawowych wymogów sanitarnych, jeżeli czynności te nie mają negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne i nie są uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a ponadto wskazanie, że mycie pojazdów powinno się odbywać środkami nie stwarzającymi zagrożenia dla środowiska;

- § 5 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że mycie pojazdów mechanicznych poza myjniami na terenach służących do użytku publicznego jest zabronione;

- § 5 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że naprawa i regulacja pojazdów mechanicznych poza warsztatami prowadzącymi działalność w tym zakresie może odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że w wyniku przeprowadzenia tych czynności nie nastąpi zanieczyszczenie wód, gleby, powietrza oraz, że nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości;

- § 10 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że zabrania się gromadzenia w pojemnikach na odpady i koszach ulicznych lodu, śniegu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji toksycznych, żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów, i innych odpadów niebezpiecznych, a także odpadów innych niż komunalne pochodzące z działalności gospodarczej;

- § 10 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że nie dopuszcza się spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów;

- § 15 ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały poprzez postanowienie, że zakazuje się wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci.

W motywach skargi Prokurator Rejonowy podniósł, że uzależnienie możliwości mycia pojazdów od braku uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz braku negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne zawarte w § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, nie tylko wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014r. poz. 121 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.c.", ale również wprowadza warunek w postaci braku negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne. Zdaniem strony skarżącej warunek ten jest zbyt ogólny aby adresaci normy mogli go zachować i powyższe argumenty odnoszą się także do rozwiązania przyjętego w § 5 ust. 3 załącznika do uchwały. Ustosunkowując się do treści § 5 ust. 2 załącznika do uchwały Prokurator Rejonowy wskazał, że redakcja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie zezwala na wydawanie zakazów. Rozwiązania, o których mowa w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały również stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego, bowiem powyższe zagadnienia zostały szczegółowo uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.). Nadto Prokurator podkreślił, iż art. 4 ust. 1 i 2 ustawy nie zezwala na wprowadzanie zakazów, a jedynie określenie warunków. Odnosząc się z kolei do brzmienia § 15 ust. 4 załącznika do uchwały skarżący wskazał, że w kompetencjach rady miejskiej nie mieści się formułowanie całkowitego zakazu prowadzenia zwierząt domowych na określone tereny czy określone miejsca.

Podsumowując Prokurator Rejonowy wskazał, iż zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w uchwale muszą dotyczyć jedynie kwestii, które zostały wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 ustawy. Wyjaśnił, że wyliczenie wskazane w powołanym art. 4 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, iż uchwała rady nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść tegoż przepisu. Konieczne jest natomiast, aby uchwała zawierała postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów zamieszczonych w art. 4 ustawy. Prokurator Rejonowy wskazał nadto, że niewykonanie obowiązków określonych w zaskarżonej uchwale adresowanej do wszystkich mieszkańców gminy i miasta Koluszek rodzi odpowiedzialność za wykroczenie określone w art. 10 ust. 2 ustawy. Z uwagi na powyższe Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zapisów § 5 ust. 1, 2, 3 załącznika do zaskarżonej uchwały organ gminy wskazał, że uprawnienia Rady Miejskiej do podjęcia takich zapisów wynikają wprost z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1c ustawy, zgodnie z którymi rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada Miejska wyjaśniła, że intencją gminy było umożliwienie mycia i naprawy pojazdów mechanicznych na terenach prywatnych z uwagi na fakt, iż czynności te odbywają się również na posesjach prywatnych, a celem wprowadzenia zapisów nakładających obowiązek używania określonych środków czystości była ochrona środowiska. Rada Miejska wyjaśniła, że poprzez wskazane wyżej zapisy umożliwiła także dokonywanie napraw pojazdów na terenach prywatnych tylko w przypadkach, gdy działania te nie stanowią zagrożenia ani uciążliwości dla środowiska naturalnego i nieruchomości sąsiednich.

W następnej kolejności organ gminy wskazał, że uprawnienie do uchwalenia § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1a ustawy, zgodnie z którym rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów itp. Motywem wprowadzenia tychże regulacji było zaznaczenie i utrwalenie mieszkańcom, że pojemniki służą tylko i wyłącznie do gromadzenia odpadów, których nie da się posegregować.

Nadto organ wskazał, że § 15 ust. 4 załącznika do uchwały dotyczy kwestii wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci. Uprawnienia rady do podjęcia takich zapisów wynikają wprost z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy, zgodnie którymi rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zapis § 15 ust. 4 załącznika do uchwały ma służyć dbałości o zdrowie dzieci korzystających z tych obiektów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 zez zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Koluszkach w sprawie wprowadzenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Koluszki niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na treść art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga złożona przez Prokuratora nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, a jej wniesienie nie jest ograniczone żadnym terminem.

W dalszej kolejności należy wskazać, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wyżej powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a.

W tym miejscu podkreślić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Tym samym nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Organy samorządu ustanawiają bowiem akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP.). Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień nie wynikających wprost z przepisów ustawy.

Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rozpoznawaj sprawie – kontrolując legalność zaskarżonej uchwały – należało podzielić stanowisko zaprezentowane przez Prokuratora Rejonowego w Brzezinach w zakresie wskazanych w skardze naruszeń prawa.

Po pierwsze, w § 5 ust. 1, 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określono zagadnienia związane z myciem i naprawą pojazdów. W tym zakresie wskazać należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy uprawnia do uregulowania w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. mycie i naprawy pojazdów. Zaskarżona uchwała wprowadza w § 5 ust. 2 zakaz mycia pojazdów poza myjniami na terenach służących do użytku publicznego. Upoważnienie ustawowe do określenia wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów nie jest równoznaczne z wprowadzeniem zakazu. Sformułowanie § 5 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi zatem w istocie przekroczenie delegacji ustawowej, zgodnie z którą rada gminy upoważniona jest jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów na terenie nieruchomości. Poza tym niewątpliwe rację ma strona skarżąca, że uzależnienie mycia i naprawy pojazdów od warunków w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości oraz braku negatywnego oddziaływania na środowisko naturalne wykracza poza materię ustawową. Określenia "negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne" czy "zanieczyszczenie wód, gleby, powietrza" postawiają zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Wprowadzając jednocześnie warunek braku uciążliwości dla terenów sąsiednich postanowienia uchwały w sposób nieuprawniony wkraczają w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w przepisach K.c. Abstrahując od intencji Rady Miejskiej, która w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że przedmiotowa regulacja została wprowadzona w celu skłonienia mieszkańców miasta do używania detergentów przyjaznych dla środowiska, stwierdzić trzeba, że § 5 ust. 1, 2 i 3 załącznika do uchwały narusza delegację określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy.

Następnie uznać należy, że z przekroczeniem delegacji ustawowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy, uchwalona została również regulacja § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały. Przypomnieć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Przepis ten odnosi się do odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Natomiast do innych odpadów w dostatecznym stopniu odnoszą się przepisy odrębne, w szczególności ustawa o odpadach, która określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w tym zasady zapobiegania powstawania odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 193/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2015r. w sprawie II SA/Łd 176/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011r. w sprawie II SA/Bd 1484/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W rezultacie stwierdzić trzeba, że wprowadzanie dodatkowych zakazów w zakresie postępowania z odpadami w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieści się w kompetencjach Rady Miejskiej, ponieważ nie została ona upoważniona do uchwalania takich restrykcji. Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady i koszach ulicznych pewnych substancji oraz zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady jakichkolwiek odpadów nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy uprawniające m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

Wreszcie odnosząc się do postanowienia zawartego w § 15 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały statuującego zakaz wprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i innych urządzeń służących do zabawy dla dzieci wskazać należy, że delegacja ustawowa w tym zakresie nakazuje jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W kompetencjach rady miejskiej wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się zatem wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu niewątpliwe nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 792/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 784/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w spawie II SA/Wr 153/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że wyżej powołane odstępstwa od materii ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 ustawy świadczą o istotnym naruszeniu prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.

a.bł.