Wyrok z dnia 2016-02-23 sygn. I OSK 2742/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1147/14 w sprawie ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 października 2014 r. nr NPII.4131.1.369.2014 w przedmiocie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1147/14, oddalił skargę Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 października 2014 r. nr NPII.4131.1.369.2014 w przedmiocie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 października 2014 r., nr NPII.4131.1.369.2014, Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 3 września 2014r. nr XXXIX/811/14 w całości, jako niezgodnej z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz z art. 59 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 885 ze zm.).

Zakwestionowany akt wpłynął do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach w dniu 9 września 2014r., a Wojewoda pismem z dnia 29 września 2014r. zawiadomił Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności zaznaczając, że termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływa w dniu 9 października 2014r.

Uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XXXIX/811/14 podjęta została w sprawie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Program ten przedstawiono w załączniku do opisanej uchwały, a zaadresowany został do osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, zagrożonych utratą mieszkania w związku z powstaniem zaległości wobec Gminy Dąbrowa Górnicza za lokale znajdujące się w jej mieszkaniowym zasobie. Uchwała podjęta została na wniosek Prezydenta Miasta po przeprowadzeniu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Zgodnie z § 3 uchwały przepisy programu stanowić miały przepisy szczególne w stosunku do uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Dąbrowa Górnicza oraz jej jednostkom organizacyjnym (t.j. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2014r. poz. 2120 ze zm.). W treści jej § 4 zobowiązano Prezydenta Miasta do przedłożenia Radzie Miejskiej sprawozdania z realizacji programu w terminie trzech miesięcy od zakończenia przyjmowania wniosków, w § 5 wykonanie jej przepisów powierzono Prezydentowi Miasta, zaś zgodnie z § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r poz. 594 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.),

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że kwestionowana uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Po pierwsze błędne było jej zakwalifikowanie do aktów prawa miejscowego, czego świadectwem jest sposób publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Wojewody zakwestionowana uchwała, wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie go do tej kategorii aktów prawa miejscowego. Nie rozstrzyga bowiem o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującym sposoby działania gminy zmierzające do osiągnięcia określonych celów, skierowanym do organów gminy oraz podporządkowanych gminie podmiotów o charakterze planistycznym i programowym.

Po drugie Rada Miejska powołała błędną podstawę prawną podjęcia zakwestionowanego aktu. Program Pomocy Osobom Zagrożonym Eksmisją nie powinien zostać podjęty na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten bowiem dotyczy opracowania i realizacji gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki, rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Uchwała nie zawiera elementów składowych, o których mowa w treści art. 16b ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie można uznać, że wolą Rady było przyjęcie gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych w oparciu o art. 17 ust. 1 tej ustawy. Podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych jest zadaniem własnym gminy wynikającym z art. 17 ust. 2 pkt 4, a sposób jego realizacji określa art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej.

Zdaniem organu nadzoru program, o którym mowa w art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej jest planem działania gminy w zakresie pomocy społecznej i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest formą pomocy skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Takie dokumenty programowe, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej mają charakter wewnętrzny. Biorąc pod uwagę potrzeby wynikające z działalności ośrodka pomocy społecznej, rada gminy opracowuje, zgodnie z kompetencją wynikającą z treści art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, lokalny program pomocy społecznej, a następnie kieruje go do wdrożenia. Równocześnie przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, które odnoszą się do podjęcia aktu dotyczącego realizacji zadań gminy z zakresu pomocy społecznej, nie mogą być podstawą wprowadzenia do porządku prawnego regulacji mających charakter norm powszechnie obowiązujących. Akty takie nie posiadają bowiem cech aktów prawa miejscowego, nie mogą być źródłem praw i obowiązków podmiotów - uczestników tychże programów.

Po trzecie, Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia w jednym akcie dwóch rożnych materii i normy o różnej randze. Postanowienia uchwały wywołują bowiem wątpliwości co do tego, jakiego rodzaju upoważnienie Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej chciała realizować. Cele programu, takie jak m.in. utrzymanie osób i rodzin w środowiskach ich zamieszkania, zapobieganie eksmisji i bezdomności, zmniejszenie patologii rodzinnej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu wskazują na zamiar uchwalenia programu osłonowego, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie postanowienia zawarte w pkt V i VI programu dotyczą kwestii związanych z udzieleniem pomocy oddłużeniowej osobom zagrożonym eksmisją, bo zawierają formy pomocy i zasady spłaty zadłużenia. Takie regulacje powinny być zawarte w akcie prawnym przyjętym na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem jego ust. 4. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (ust. 2 art. 59). Z kolei w art. 59 ust. 3 ustawy wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1.

Delegacja o jakiej mowa w art. 59 ustawy o finansach publicznych upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Takie rozstrzygnięcie zostało wcześniej przyjęte przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej, która w dniu 22 kwietnia 2010r. podjęła uchwałę Nr L/884/10 w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Rada wprowadzając nową kategorię ulg dla osób zagrożonych eksmisją, powinna była zatem dokonać nowelizacji istniejącej już w obrocie prawnym uchwały.

Podsumowując Wojewoda Śląski uznał, że w kwestionowanej uchwale zawarto normy o różnej randze, w postaci regulacji o charakterze aktu wewnętrznego dotyczące kierunków działania Gminy w zakresie pomocy społecznej, a z drugiej strony uzupełniono je normami powszechnie obowiązującymi na terenie gminy, opartymi o delegację zawartą w ustawie o finansach publicznych, a dotyczącymi udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiących prawo miejscowe oraz regulacji nie należących do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich odrębnych trybów nabywania mocy. Na uzasadnienie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył treść § 119 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r. Nr 100, poz. 908, zwanego dalej rozporządzeniem), w myśl którego na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie (tu uchwałę), które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Przepis ten ma zastosowanie do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Wobec powyższego nie jest możliwe ze względu na odmienny charakter prawny powołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej połączenie tych dwóch materii w jednej uchwale. Kwestie przekazane organowi stanowiącemu w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 59 ustawy o finansach publicznych wymagają kompleksowej regulacji w zakresie należności cywilnoprawnych, które z istoty rzeczy nie ograniczają się tylko do umorzenia zaległości z tytułu opłat czynszowych (pkt V i VI Programu).

Wojewoda stwierdził także, że każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo upoważniony do tego organ administracji publicznej, w granicach tego upoważnienia, staje się aktem powszechnie obowiązującym - aktem prawa miejscowego. Organ jest zobowiązany taki akt bezwzględnie ogłosić, czyli podać do publicznej wiadomości, w sposób określony przepisami ustawy, co zapewni jego adresatom - członkom społeczności lokalnej - możliwość zapoznania się z treścią powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Ogłoszenie aktu normatywnego następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest obowiązkowe. Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz z ustawy o ogłaszaniu normatywnych i niektórych innych aktów prawnych jest istotnym naruszeniem prawa. Urzędowa publikacja aktu prawnego pełni bowiem nie tylko funkcję informacyjną, ale przede wszystkim "promulgacyjną". Z funkcją "promulgacyjną" związane są takie konstrukcje prawne, jak: domniemanie autentyczności, zakaz działania prawa wstecz, itp. Innymi zasadami rządza się natomiast przepisy nie mające charakteru prawa miejscowego. Nie wymagają one urzędowego ogłoszenia i mogą wejść w życie w każdej chwili. Próba ogłoszenia ich w wojewódzkim dzienniku urzędowym spotyka się z zarzutem naruszenia art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) zawierającego zamknięty katalog aktów podlegających publikacji w urzędowym publikatorze.

Zdaniem organu nadzoru uchwała jako łącząca w sobie dwie różne materie powinna zostać wyeliminowana w całości z obrotu prawnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Dąbrowa Górnicza wniosła o uchylenie aktu organu nadzoru zarzucając:

- naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w wyniku doręczenia go po ustawowym terminie oraz naruszenie tego przepisu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo że nie narusza ona przepisów prawa, w szczególności poprzez bezpodstawne uznanie, jakoby uchwały o charakterze programowym nie mogły posiadać waloru aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stwierdzenie, że uchwała nie może stanowić aktu prawa miejscowego,

- naruszenie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy podstawy prawne do podjęcia kwestionowanego aktu istniały (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych), a jedynie nie zostały wyraźnie wyartykułowane w preambule uchwały,

- naruszenie § 143 w zw. z § 134 i 138 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908) zwanego dalej "Zasadami" , poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, jakoby akt prawa miejscowego obligatoryjnie winien być wydany wyłącznie na podstawie jednego przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie § 119 Zasad;.

- naruszenie § 143 w zw. z § 138 ust. 2 Zasad poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że na podstawie jednego przepisu organ stanowiący może podjąć wyłącznie jedną uchwałę.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała z dnia 3 września 2014r. nr XXXIX/811/14 została przedłożona Wojewodzie w dniu 9 września 2014 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w dniu 9 października 2014 r. i doręczone skarżącej w dniu 13 października 2014 r. W związku z tym nastąpiło naruszenie 30 – dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem wnoszącej skargę dla zachowania tego terminu konieczne jest doręczenie w tym okresie rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy, a nie tylko opatrzenie go datą ostatniego dnia terminu i wysłanie. Zdaniem skarżącej odmienna interpretacja jest sprzeczna z celem art. 91 ust. 1 ustawy, jakim jest wymuszenie na organie nadzoru przeprowadzenia postępowania nadzorczego w ściśle określonym terminie.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w rozstrzygnięciu nadzorczym skarżąca Gmina stwierdziła, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawierająca chociażby jedną normę o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga publikacji w dzienniku urzędowym w trybie przewidzianym ustawą z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, a w konsekwencji staje się aktem normatywnym obowiązującym na terenie konkretnej jednostki. O charakterze normatywnym decyduje treść, a nie nazwa aktu. Błędne jest założenie, że każda uchwała o charakterze programowym o nazwie "program" nie może posiadać charakteru powszechnie obowiązującego. Skarżąca zauważyła, że zakwestionowana przez Wojewodę uchwała w pkt V załącznika przewiduje możliwość rozkładania na raty i umarzania należności z tytułu zadłużenia osób mieszkających w lokalach stanowiących zasób mieszkaniowy Gminy, w pkt IV określone są warunki przystąpienia do programu (czyli warunki pod jakimi możliwe będzie umorzenie czy rozłożenie na raty zadłużenia), a w pkt VI i VII tryb i zasady korzystania z programu, którego kluczowym elementem jest rozłożenie na raty i częściowe umorzenie należności. Wobec powyższego ten akt posiada wszelkie niezbędne cechy aktu prawa miejscowego, gdyż jest skierowany do mieszkańców gminy będących lokatorami mieszkań znajdujących się w zasobie gminnym (charakter zewnętrzny) oraz dotyczy bliżej niesprecyzowanego kręgu adresatów, oraz bezpośrednio wpływa na prawa i obowiązki jej adresatów (charakter generalny).

Strona skarżąca stwierdziła, że celem programu było stworzenie instrumentów pozwalających na uniknięcie zagrożenia wypowiedzenia umów najmu lokali mieszkalnych stanowiących zasób mieszkaniowy gminy. W podstawie prawnej uchwały nie został wskazany art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, jednak brak powołania w podstawie prawnej uchwały właściwego przepisu nie stanowi błędu stanowiącego o nieważności uchwały.

Treść przepisów art. 110 ust. 10 w zw. z art. 17 ust.2 pkt 4 tej ustawy wskazuje radę gminy jako organ kompetentny do tworzenia lokalnych programów pomocy społecznej. Jednocześnie art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustanawia zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych, a więc także umarzanie i rozkładanie na raty należności w zakresie objętym uchwałą z dnia 3 września 2014r. nr XXXIX/811/14.

W ocenie strony skarżącej kolejnym bezzasadnym zarzutem Wojewody było uznanie, że akt prawa miejscowego powinien być wydany wyłącznie na podstawie jednego przepisu stanowiącego upoważnienie ustawowe. Zgodnie bowiem z § 143 Zasad do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio również przepisy działu VI zasad. W § 138 Zasad wskazano, że uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134 (ust.1) i na podstawie jednego przepisu prawnego, o którym mowa w § 134, można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie (ust.2). Z kolei § 134 Zasad wskazuje, że podstawą prawną wydania uchwały jest przepis prawny, który upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw i wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Zdaniem strony skarżącej taką podstawą dla przyjęcia uchwały z dnia 3 września 2014r. stanowiły wspomniane wyżej art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zdaniem Gminy, nie jest także trafny zarzut Wojewody dotyczący naruszenia § 119 Zasad. Powtórzono, że § 143 tego aktu obliguje do odpowiedniego stosowania przepisów działu V załącznika programu (dotyczącego rozporządzeń), zatem należy je stosować biorąc pod uwagę specyfikę spraw regulowanych aktem prawa miejscowego. Dlatego nie należy stosować bezpośrednio uregulowań dotyczących rozporządzeń (dział V) do aktów prawa miejscowego uchwalanych przez jednostki stanowiące samorządu terytorialnego.

Zdaniem strony skarżącej, uchwały nie służą jedynie technicznemu wykonaniu przepisów ustaw, ale regulują stosunki społeczne w szerokim zakresie, stanowiąc własne normy prawne. Są podejmowane na podstawie tej samej normy kompetencyjnej (np. art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych) przez różne organy i mogą różnić się od siebie.

Gmina Dąbrowa Górnicza jako bezzasadny uznała pogląd Wojewody o możliwości wprowadzenia nowej kategorii ulg poprzez nowelizację uchwały z dnia 22 kwietnia 2010r. nr L/884/10 w sprawie zasad i tryby udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Podkreślono, że § 134 i 138 ust. 2 Zasad umożliwiają podjęcie kilku uchwał na podstawie tego samego przepisu. Kwestionowana uchwała ma charakter wyjątkowy (jednorazowy), bowiem dłużnicy mogą składać wnioski o przystąpienie do programu do 31 marca 2015r. (pkt IV załącznika do uchwały). Tymczasem uchwała z dnia 22 kwietnia 2010r. ma charakter permanentny. Wolą uchwałodawcy było stworzenie regulacji o charakterze pomocowym, dotyczącej wyłącznie osób będących w trudnej sytuacji materialnej, mającej na celu zapobieżenie eksmisjom z lokali będących własnością gminy. Umorzenie i rozłożenie na raty zadłużenia (pkt V i VI złącznika do uchwały) stanowi jedynie część programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją, która nie może być przeniesiona do uchwały z dnia 22 kwietnia 2010r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż jak stanowi art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Ze względu na sformułowany w skardze zarzut naruszenia 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ocena tego zarzutu musiała być dokonana na wstępie rozważań Sądu, gdyż w takim przypadku sąd nie mógłby odnosić się do innych zarzutów podniesionych w skardze. Ich ocena byłaby bezprzedmiotowa wobec wygaśnięcia kompetencji wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Akt nadzoru wydany po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. traktowany być musi jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11publ. CBOSA).

W opinii strony skarżącej dla dochowania w/w 30-dniowego terminu konieczne jest nie tylko wydanie ale także doręczenie w tym czasie rozstrzygnięcie nadzorczego. Zdaniem Wojewody Śląskiego, dla dochowaniu terminu wyznaczonego w art.91 ust. 1 u.s.g. wystarczające jest w wyznaczonym przez ustawodawcę czasie podjęcie rozstrzygnięcie nadzorczego, co oznacza podpisanie tego aktu przez uprawniony do jego wydania podmiot.

Zdaniem Sądu I instancji, ani wykładnia językowa ani systemowa ani też celowościowa nie pozwala na traktowanie przyznanego organowi nadzoru czasu na realizację jego kompetencji jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także jako czasu na doręczenie tego orzeczenia. 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Oceniając treść uchwały Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 3 września 2014r. Sąd stwierdza, że brak w obowiązującym porządku prawnym upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego w takim, jak analizowana uchwała kształcie.

Celem zakwestionowanej uchwały, co wynika z jej § 1, było przyjęcie programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Program, o którym mowa w § 1 uchwały, zamieszczono w jej załączniku. Niezaprzeczalnie do zadań wykonywanych przez radę gminy należy uchwalanie strategii i innych aktów będących planami bądź programami z zakresu pomocy społecznej. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa strategia rozwiązywania problemów społecznych, która winna uwzględniać nie tylko programy pomocy społecznej, ale także profilaktykę i rozwiązywanie problemów alkoholowych, przeciwdziałanie przemocy w rodzinie i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka, o której mowa w art. 17. ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rada gminy uchwala nie tylko strategię rozwiązywania problemów społecznych, ale także lokalne programy pomocy społecznej, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy. Przepisy prawa stanowiące podstawę podjęcia tego typu uchwał nie dają podstaw do wydawania aktu prawa miejscowego, ponieważ nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnianemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Strategia i programy powinny być wizją gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych występujących na jej terenie. Mogą być one uznane jedynie za uchwały będące aktami kierownictwa wewnętrznego, czyli uchwałami wiążącymi samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednak nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych aktów indywidualnych (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej publ. LEX).

Organ nadzoru dokonał w pełni prawidłowej wykładni przepisów odnośnie charakteru prawnego uchwały i zasadnie przyjął, że program przyjęty przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej na podstawie wskazanego w podstawie prawnej uchwały art. 17 ust. 1 pkt 1, czy nawet na podstawie wskazanego przez skarżąca art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, nie mógł stanowić aktu prawa miejscowego i jego publikacja w Dzienniku Urzędowym województwa śląskiego była niedopuszczalna prawnie. Adresatem lokalnego programu czy strategii rozwiazywania problemów pomocy społecznej jest organizacyjnie podporządkowany radzie gminy podmiot, a akt ten może kształtować wyłącznie jego sytuację prawną. Niedopuszczalne jest tym samym wskazanie, jako adresata uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 czy art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, indywidualne podmioty, tak jak dokonano tego w treści jej § 2.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uzupełnienie podstawy prawne zakwestionowanej uchwały poprzez wprowadzenie tam art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych nie nadaje jej cech legalności, mimo że przepisy te zawierają upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego,

Po pierwsze zauważyć trzeba, że realizując upoważnienie wynikające z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych organ uchwałodawczy musi uwzględnić wszystkie kwestie zawarte w tym upoważnienie. Są nimi zasady, sposób i tryb udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego, a także warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Zakwestionowany "Program pomocy osobom zagrożonym eksmisją" nie zawiera regulacji adekwatnych do powołanej podstawy prawnej, gdyż dotyczy tylko części z materii poruszonej w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem pomiędzy aktem prawa miejscowego, a aktem prawnym hierarchicznie wyższym powinna istnieć podwójna więź: formalna i materialna. Z pierwszą mamy do czynienia wówczas, gdy występuje postanowienie w akcie prawnym, o charakterze ustawowym, upoważniające do normatywizacji danej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego. Natomiast więź materialna to więź treściowa. Istniejąca wtedy, gdy akt podjęty przez organ samorządu terytorialnego będzie swoistym dopełnieniem materii ustawy, a co z tym związane, będzie w swej treści zgodny z treścią aktu, z upoważnienia którego został wydany (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s.59). Bezspornie nie czyni tego analizowana uchwała wprowadzająca ulgi w postaci rozłożenia na raty, umorzenia części należności głównej, odsetek lub kosztów.

Po drugie nie jest sporne, że istnieje w obrocie prawnym inna uchwała wypełniająca w całości delegację ustawową zawartą w art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych (uchwala Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010r. nr L/884/10). Wydanie drugiego aktu na podstawie tej samej delegacji ustawowej jest dopuszczalne jedynie z uwzględnieniem zasad prawidłowej legislacji. W § 82-97 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r. Nr 100 poz. 908) zwanego "Zasadami" określono precyzyjnie dokonywanie zmian w obowiązującym akcie prawnym. Wskazane przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 Zasad).

Uzupełnienie realizacji upoważnienia ustawowego w dodatkowym akcie, obok dotychczas istniejącego nie jest prawnie dopuszczalne. Może to być dokonane wyłączenie w drodze nowelizacji obowiązującego już aktu poprzez wprowadzenie dodatkowych zapisów względnie wprowadzenie zmian dotychczasowych regulacji.

Stworzenie nowego aktu na podstawie tej samej delegacji ustawowej bez odniesienia się do dotychczasowo obowiązujących przepisów może wywołać u adresatów tego aktu prawnego wadliwe przekonanie co do tego, która z regulacji w istocie obowiązuje.

Po trzecie Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru co do tego, że przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji. Na mocy § 143 Zasad reguła "jedno upoważnienie – jeden akt wykonawczy" wynikająca z treści ich § 119 ust. 1 znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Z kolei § 135 w zw. z § 143 Zasad przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjna wniosła strona skarżąca – Gmina Dąbrowa Górnicza, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. 2014 r. poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla zachowania 30-dniowego terminu dla orzeczenia o nieważności uchwały przez organ nadzoru decydująca jest data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zachowania tego terminu istotna jest data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o pomocy społecznej", oraz art. ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o finansach publicznych", poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej nie wypełnia w wymaganym stopniu żadnego z tych upoważnień, przez co jest aktem wydanym bez podstawy prawnej, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w swojej treści w pełni wyczerpuje delegacje ustawowe objęte tymi przepisami;

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" w zw. z § 115, § 119 ust. 1, § 134 pkt 1 i 2, § 135 i § 138 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zwanym dalej "Zasadami techniki prawodawczej", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale Rady Miejskiej została naruszona zasada poprawnej legislacji poprzez oparcie uchwały Rady Miejskiej nie na podstawie jednego, a kliku przepisów prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego może zostać wydana na podstawie kilku przepisów prawnych;

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że program osłonowy nie jest aktem prawa miejscowego, tylko aktem prawa wewnętrznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego;

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego powinno zawierać pokreślenie zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnieniem organowi oraz jego wytyczne dotyczące aktu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca konstytucyjny nie wymaga, aby upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego musiało zawierać te elementy;

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej oraz art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 91 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 134 pkt 1 i 2 i § 138 ust. 1 w zw. z § 143. Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej i ustawy o finansach publicznych nie mogły stanowić upoważnień ustawowych do wydania aktu prawa miejscowego o treści objętej uchwałą Rady Miejskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że mogły one stanowić delegacje do podjęcia powyższej uchwały Rady Miejskiej.

W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż Sąd l instancji w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego uchwala Rady Miejskiej nie realizuje wyczerpująco delegacji ustawowej zawartej w art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust 10 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z pierwszą regulacją, do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Z kolei według drugiej regulacji rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby, o których mowa w ust. 9, opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej. Z treści art. 110 ust. 9 wynika zaś, że chodzi o potrzeby w zakresie pomocy społecznej. Oznacza to, że z przepisów tych wynika zakres spraw jakie powinny być uregulowane w programie, bowiem akt ten może zawierać regulacje dotyczące potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Ustawodawca w przywołanych przepisach nie konstruuje natomiast szczegółowych wytycznych co do treści uchwały dotyczącej programu osłonowego, trudno zatem w takim wypadku zarzucać uchwale Rady Miejskiej, aby w należytym stopniu nie realizowała delegacji ustawowej wynikającej z ustawy o pomocy społecznej. Uchwała Rady Miejskiej określa adresatów programu, cele programu, w tym m. in. utrzymanie osób i rodzin w środowiskach ich zamieszkania, zapobieganie eksmisji i bezdomności, zmniejszenie patologii społecznej. Nie ulega wątpliwości, że są to cele z zakresu pomocy społecznej. Tym samym uchwała Rady Miejskiej w pełni realizuje powyższą delegację ustawową.

Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że art. 59 ustawy o finansach publicznych zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji odwołuje się zarówno do treści ust. 2, jak i ust. 3 tego artykułu ustawy o finansach publicznych. Wskazać trzeba, że powoływanie się na art. 59 ust. 3 ustawy o finansach publicznych jest bezprzedmiotowe, bowiem na mocy tego przepisu organ stanowiący może, a więc nie musi, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, tymczasem uchwała Rady Miejskiej przewiduje losowanie ulg na wniosek, a nie z urzędu. Nie ma jednocześnie racji Sąd I instancji, jakoby Uchwała Rady Miejskiej dotyczyła tylko części z materii poruszonej w upoważnieniu ustawowym z art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Sąd w żaden sposób nie wyjaśnia jakim zakresie uchwała Rady Miejskiej nie realizuje tego upoważnienia, twierdząc iż jest to bezsporne. Tymczasem analiza uchwały Rady Miejskiej prowadzi do wniosku, że całkowicie na wypełnia delegację ustawową zamieszczoną w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, bowiem przewiduje zasady, sposób i tryb udzielania ulg oraz organ uprawniony jo ich udzielania.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji uchwala Rady Miejskiej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji, do której kanonów należą reguły wyrażone w § 115 i 119 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej. Sąd l instancji wskazał, co nie jest sporne, że w obrocie prawnym pozostaje uchwala Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr L/884/10 w sprawie zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających gminie Dąbrowa Górnicza oraz jej jednostkom organizacyjnym, wydana na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. W ocenie jednak Sądu wydanie drugiego aktu na podstawie tej samej delegacji ustawowej jest dopuszczalne jedynie z uwzględnieniem zasad prawidłowej legislacji. W ocenie skarżącej kasacyjnie, mylnie jednak Sąd łączy to z regulacjami

Zasad techniki prawodawczej dotyczącymi zmiany aktu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem, który stwarza możliwość do wydania więcej niż jednej uchwały będącej aktem prawa miejscowego, za czym przemawia przede wszystkim szeroki zakres przedmiotowy należności cywilnoprawnych.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż uchwała Rady Miejskiej zawiera regulacje dotyczące ściśle określonej problematyki. Specyfika tych regulacji z uwagi zwłaszcza na adresatów norm zawartych w uchwale Rady Miejskiej oraz zasady udzielania ulg uzasadniają objecie ich w odrębnym akcie prawnym. Ponadto ma ona charakter jednorazowy, bowiem dłużnicy mogli składać wnioski o przystąpienie do programu do dnia 31 marca 2015 r., zaś uchwala nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. ma charakter permanentny. Wolą uchwałodawcy było stworzenie wyjątkowej regulacji o charakterze pomocowym, dotyczącej wyłącznie pewnej kategorii osób fizycznych będących w trudnej sytuacji materialnej, mającej na celu zapobieżenie eksmisjom z lokali będących własnością gminy. Umorzenie i rozłożenie na raty zadłużenia stanowi istotną część treści programu osobom zagrożonym eksmisją. Biorąc pod uwagę cel programu, jego treść i zakres trudno sobie wyobrazić przeniesienie części jego regulacji dotyczącej umarzania i rozkładania na raty należności do uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 i kwietnia 2010 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie jednocześnie sugeruje jakoby uchwała Rady Miejskiej nie odnosiła się do dotychczas obowiązujących przepisów, co miałoby wywołać u adresatów tego aktu wadliwe przekonanie co do tego, która regulacja w istocie obowiązuje. Otóż uchwała Rady Miejskiej w § 3 wyraźnie przewiduje, że przepisy programu stanowią przepisy szczególne w stosunku do uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Dąbrowa Górnicza oraz jej jednostkom organizacyjnym. Uchwałodawca rozstrzygnął zatem ewentualną kolizję między tymi aktami prawnymi, stąd nie ma też obaw, aby ich adresaci mogli się pomylić, która z regulacji ma zastosowanie. Wręcz przeciwnie, wkomponowanie zasad udzielania ulg do programu osłonowego w sposób jasny pokazuje ich adresatom z jakich instrumentów mogą korzystać.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, że skoro dopuszczalna byłaby zmiana uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. w celu wprowadzenia ulg przewidzianych obecnie w uchwale Rady Miejskiej, to niczym nie jest uzasadnione wyłączenie dopuszczalności podjęcia uchwały Rady Miejskiej, która reguluje wyłącznie tego rodzaju ulgi z uwagi na ich specyfikę jako lex specialis do uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wypełnienie zaś w uchwale Rady Miejskiej wszelkich wymów jakie stawia delegacja ustawowa w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych powoduje, że nie można jej przypisać rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności.

Sąd I instancji przyjął, że program osłonowy nie jest aktem prawa miejscowego, tylko aktem prawa wewnętrznego. Z treści art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie wynika jednak, aby zawarta w tym przepisie delegacja ustawowa ograniczała organ kompetentny do tworzenia i realizacji programów osłonowych w formie aktu prawa wewnętrznego, tj. pozbawionego przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Sama nazwa "program" w żaden sposób nie przesądza kwestii jego charakteru. Innymi słowy nie jest to wyznacznik charakteru wewnętrznego aktu. Potwierdzają to chociażby wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy podejmowane na podstawie art. 21 pkt l ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (t. j. Dz. U. z 2014 r. póz. 150). Ustawa ta nie nakazuje, aby program mieszkaniowy miał być publikowany w dzienniku urzędowym, pomimo to powszechnie przyjmuje się, że programy te podejmowane w formie uchwal przez organy jednostek samorządu terytorialnego stanowią akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż ustawodawca rzadko wyraźnie wskazuje, że dana uchwała (akt) jest aktem prawa miejscowego, jak np. w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czasami nawet ustawodawca wprost stanowi, że dany akt nie jest aktem prawa miejscowego, jak w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak zostało zaś niżej wykazane, upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego nie musi zawierać zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnionemu organowi, jak również nie musi zawierać wytycznych dotyczących aktu. Mimo tego z art. 17 ust. 2 pkt i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej wynika wyraźnie zakres spraw jakie powinny być uregulowane w programie, bowiem akt ten może zawierać regulacje dotyczące potrzeb w zakresie pomocy społecznej.

Z treści art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 9 i 10 ustawy o pomocy społecznej bynajmniej nie wynika także, jak twierdzi Sąd I instancji, że programy osłonowe są kierowane do " jednostek organizacyjnych podległych gminie". Z treści tych artykułów wynika, że do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, zaś rada gminy, biorąc pod uwagę potrzeby w zakresie pomocy społecznej opracowuje i kieruje do wdrożenia lokalne programy pomocy społecznej.

Przyjęcie koncepcji, iż organ może stanowić jedynie w tym wypadku akt prawa wewnętrznego zaprzecza celowi tak nałożonego obowiązku na gminy, jakim było rzeczywiste zaspakajanie potrzeb w zakresie pomocy społecznej. Przywołana treść przepisu art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej in fine wprost wskazuje nie tylko na tworzenie, ale i realizację tych programów. Opowiedzenie się za tezą, jaką feruje Sąd I instancji, iż programy powinny być jedynie wizji gminy w zakresie rozwiązywania problemów społecznych pozbawia racjonalności podejmowania takich aktów. Gmina nie dysponowałaby wówczas istotnymi instrumentami prawnymi przy realizacji nałożonego zadania własnego, pozwalającymi na pomoc społeczną. Także w nazwie programów, tworzonej przy pomocy przymiotnika "osłonowych" można odnaleźć intencje ustawodawcy, tj. przekazanie organom samorządu terytorialnego instrumentu do realizacji faktycznej pomocy, a nie tylko tworzenie jakiejś wizji.

W ocenie skarżącej kasacyjnie nie można pomijać, że ustawodawca konstytucyjny w przypadku rozporządzeń w art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji stanowi, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego w art. 94 Konstytucji wskazuje, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się więc od upoważnienia do wydania rozporządzenia. Konstytucja stawia bowiem mniejsze wymogi wobec upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego, nie wskazując, jak słusznie zauważa się w judykaturze, że powinny one wyraźnie zawierać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Błędne jest zatem stanowisko Sądu I instancji jakoby art. 17 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej nie dawały podstaw do wydania aktu prawa miejscowego z tego względu, że nie określają one zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnionemu organowi, jak również nie zawierają wytycznych dotyczących aktu. Jak wynika bowiem wprost z art. 94 Konstytucji, upoważnienie ustawowe nie musi zawierać tych elementów, ponieważ nie jest to warunek sine qua non kwalifikacji danego upoważnienia jako upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Jak zostało wyżej już wskazane, pomimo tego z art. 17 ust. 2 pkt i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej wnika wyraźnie zakres spraw jakie powinny być uregulowane w programie, bowiem akt ten może zawierać regulacje dotyczące potrzeb w zakresie pomocy społecznej.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przepisy art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowią podstawę prawną do wydawania aktów prawa miejscowego. Jednocześnie materia obu delegacji nie jest całkowicie rozbieżna, czego przykładem jest uchwała Rady Miejskiej. Ustawa o finansach publicznych w art. 59 w sposób ogólny odnosi się do należności cywilnoprawnych, zaś bez wątpienia do takich należności należą zobowiązania z tytułu używania lokali gminnych. Zadłużenie zaś związane z tymi należnościami immanentnie łączy się z niebezpieczeństwem m. in. eksmisji, czy zwiększenia patologii społecznej, co z kolei uzasadnia tworzenie programów osłonowych mających na celu zapobieżeniu tym sytuacjom. Materie obu ustaw mogą zatem pokrywać się w pewnych zakresach, co uzasadniało w tym wypadku wydanie uchwały Rady Miejskiej na podstawie obu delegacji. Jak słusznie zaś przyjął Sąd I instancji, niewskazanie właściwej podstawy prawnej uchwały nie stanowi wystarczającej przyczyny stwierdzenia jej nieważności, gdy w rzeczywistości podstawa taka istnieje. Dodać warto, że nie budzi wątpliwości, iż występowanie określonych sytuacji rodzi często konieczność stosowania wielu aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem.

Uchwała Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XXXIX/811/14 podjęta została w sprawie przyjęcia programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Program ten przedstawiono w załączniku do opisanej uchwały, a zaadresowany został do osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i materialnej, zagrożonych utratą mieszkania w związku z powstaniem zaległości wobec Gminy Dąbrowa Górnicza za lokale znajdujące się w jej mieszkaniowym zasobie. Zgodnie z § 3 uchwały przepisy programu stanowić miały przepisy szczególne w stosunku do uchwały nr L/884/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 22 kwietnia 2010 r. w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Dąbrowa Górnicza oraz jej jednostkom organizacyjnym (t.j. Dz. Urz. Woj. Śl. z 2014r. poz. 2120 ze zm.). W treści jej § 4 zobowiązano Prezydenta Miasta do przedłożenia Radzie Miejskiej sprawozdania z realizacji programu w terminie trzech miesięcy od zakończenia przyjmowania wniosków, w § 5 wykonanie jej przepisów powierzono Prezydentowi Miasta, zaś zgodnie z § 6 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r poz. 594 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.).

Wojewoda Śląski zarzucił uchwałodawcy błędne zakwalifikowanie wydanej uchwały do aktów prawa miejscowego, błędne powołanie podstawy prawnej uchwały i niedopuszczalne połączenie w jednym akcie dwóch różnych materii oraz norm o różnej randze. Zdaniem Sądu I instancji są to słuszne zarzuty, gdyż nie istnieje w rzeczywistości delegacja do wydania aktu prawa miejscowego o tej treści, co uchwala Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nr XXXIX/811/14 z dnia 3 września 2014r.

Badając zgodność zakwestionowanego wyroku z prawem, na samym początku NSA ustosunkuje się do zarzutu naruszenia przez WSA w Gliwicach prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez błędną jego wykładnię polegającą, zdaniem kasatora, na przyjęciu, że dla zachowania 30-dniowego terminu dla orzeczenia o nieważności uchwały przez organ nadzoru decydująca jest data wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dla zachowania tego terminu istotna jest data doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzut jest istotny, gdyż akt nadzoru wydany po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. traktowany jest jako przypadek rażącego naruszenia prawa, uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego niezależnie od słuszności zawartego w nim rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 54/11publ. CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 91 ustawy o samorządzie gminnym: "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. 2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. 2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio".

Analiza treści przytoczonego przepisu wskazuje, że pogląd skarżącej Gminy nie jest uzasadniony. Z treści omawianego przepisu jednoznacznie wynika, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarazem weryfikacja wyniku wykładni językowej, wykładnią systemową jak i celowościową potwierdza tezę wyjściową, że wojewoda w terminie 30 dni może korzystać ze swoich kompetencji do wydania rozstrzygnięcia. A zatem Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji, że ani wykładnia językowa ani systemowa ani też celowościowa nie pozwalają na traktowanie przyznanego organowi nadzoru czasu na realizację jego kompetencji jako czasu nie tylko na wydanie orzeczenia ale także jako czasu na doręczenie tego orzeczenia. Z wykładni art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że 30-dniowy, materialny termin wskazany przez ustawodawcę, to efektywny czas jaki przyznany został organowi nadzoru na orzeczenie o nieważności kontrolowanej uchwały czy zarządzenia i nie można uzależniać jego upływu od procesowego skutku, jakim jest doręczenie aktu.

Podstawowym problemem prawnym wyłaniającym się z zarzutów skargi kasacyjnej na tle kontroli wyroku oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest kwestia, czy rada gminy może wydać akt prawa miejscowego na podstawie zintegrowanego, zespolonego z treści różnych ustaw, co do przedmiotu i charakteru regulacji, upoważnienia ustawowego. Drugim problemem prawnym nie mniej ważnym jest to, czy upoważnienie zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 4 jak w art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej może stanowić w swej istocie materialnej element upoważnienia do tworzenia aktu/aktów prawa miejscowego.

W obowiązującym porządku konstytucyjnym i prawnym organy administracji publicznej mogą wydawać akty normatywne wykonawcze do ustawy na podstawie ustawowego upoważnienia szczegółowego (tzw. wykonawczego do ustawy), generalnego (np. generalna klauzula kompetencyjna do stanowienia przepisów porządkowych) lub ogólnego (np. podstawa prawna do wydawania statutów j.s.t.). Niezależnie od stopnia szczegółowości omawianego upoważnienia jedno jest pewne, że treść normy kompetencyjnej upoważniającej dany organ do tworzenia prawa nie powinna budzić wątpliwości co do normatywnego charakteru działania podejmowanego na jej podstawie przez organ administracji publicznej a także co do przedmiotu i zakresu regulacji (sfery stosunków społecznych objętych regulacją). Z pozycji ustrojowo-organizacyjnej administracji publicznej wynika, że prawo tworzone przez nią jest wykonawcze wobec ustawy z tym zastrzeżeniem, że stopień tego wykonawczego charakteru może być różny.

Wzorzec do badania zgodności z prawem uchwał organów gminy zawarty jest w treści art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że "1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. 2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio".

Ustosunkowując się bezpośrednio do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc, że kontrolowany wyrok WSA w Gliwicach narusza prawo materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady Miejskiej nie wypełnia w wymaganym stopniu żadnego z tych upoważnień, przez co jest aktem wydanym bez podstawy prawnej, podczas gdy uchwała Rady Miejskiej w swojej treści w pełni wyczerpuje delegacje ustawowe objęte tymi przepisami.

Należy zacząć od tego, że przez przekazanie przedmiotowej uchwały do publikacji Gmina uznała, że przedmiotowa uchwała posiada walor aktu prawa miejscowego a fakt tej publikacji wprowadził uchwałę do obiegu prawnego. W omawianym zarzucie, zdaniem skarżącej Gminy, przedmiotowa uchwała wypełnia w wymaganym stopniu treść wskazanych powyżej upoważnień, przez co jest prawidłowym aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie prawnej. Inaczej, uchwała Rady Miejskiej w swojej treści, zdaniem kasatora, w pełni wyczerpuje delegacje ustawowe objęte tymi przepisami wskazanymi w jej podstawie a ponadto innymi znajdującymi się w obiegu prawnym. Powstaje zatem pytanie co to są za delegacje, do czego upoważniają i na czym polega ich wyczerpanie.

Żeby móc się zgodzić z omawianym zarzutem, trzeba by wywieść, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) stanowi podstawę prawną do wydania aktu normatywnego a następnie, że treść art. 59 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), w sprzężeniu materialnoprawnym z normatywną treścią upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) daje prawne podstawy do wydania spójnego materialnoprawnie samodzielnego aktu prawa miejscowego w postaci zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody uchwały Rady Miejskiej.

Inną dopuszczalną kompilacją byłoby wyraźne odesłanie w treści art. 59 ustawy o finansach publicznych do postanowień art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) w celu wydania określonego aktu prawa miejscowego, przy czym od razu trzeba powiedzieć, że akt polityki administracyjnej nie może stanowić podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, a tylko zdarzenie, z którego bytu może czerpać pewne okoliczności dany akt prawa miejscowego (akt polityki administracyjnej występuje tutaj jako przesłanka stanu faktycznego).

Poniesione okoliczności w świetle powszechnie obowiązującego prawa odnoszącego się do kontrolowanej sprawy nie mają miejsca, a zatem zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Trzeba bowiem podzielić stanowisko WSA w Gliwicach, a także poglądy doktryny, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) stanowią, każdy z nich osobna, odpowiednio podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej (por. St. Nitecki Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym komentarz do art. 110 ustawy o pomocy społecznej publ. LEX). Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych organizacyjnych więzach z gmina tj do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są zatem podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, a akt wydany na ich podstawie nie powinien być zatem publikowany, nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracja publiczna.

Z kolei na podstawie art. 59 ustawy o Finansach publicznych:

"1. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publicznym, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1. 4. Do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego". Z powyższego wynika, że upoważnienie prawotwórcze zawarte w art. 59 ustawy o finansach publicznych jest samodzielne i dotyczy generalnie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Nawet gdyby przyjąć, że sporna uchwała rady gminy wyczerpuje w pewnym zakresie treść upoważnienia, o którym jest mowa w art. 59 ustawy o finansach publicznych to przez sprzężenie tej treści w celu uzyskania wzorca normatywnego (wzoru powinnego zachowania się) z treścią adekwatną dla programu, który nie jest aktem prawa - nie jest możliwe pozostawienie tego wadliwego aktu normatywnego w obrocie prawnym.

Odnosząc się do pojęcia wyczerpania/wypełnienia podstawy do wydania aktu, którym posługuje się kastor w skardze kasacyjnej, Sąd jest zdania, że wyczerpanie tych podstaw miałoby miejsce w przypadku, gdyby podstawy zawarte w art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zostały przez Radę wykorzystane do utworzenia "klasycznych" aktów polityki administracyjnej. Z kolei w przypadku art. 59 ustawy o finansach publicznych, to trzeba stwierdzić, że został on wykorzystany w stopniu niepełnym, adekwatnym tylko dla uzyskania nie przewidzianego prawem normatywnego programu, czego dowodem jest uzupełnienie jego treści przez postanowienia programu, które w swym ustawowym złożeniu są nienormatywnym aktem polityki administracyjnej. Stanowisko WSA w Gliwicach zawarte w kontrolowanym wyroku akceptujące rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, gdyż wyeliminowało program, któremu - dzięki bezpodstawnemu i cząstkowemu, wybiórczemu użyciu art. 59 ustawy o finansach publicznych – a także przez publikację, nadano treść normatywną. Sąd podziela stanowisko Sądu I instancji i Wojewody Śląskiego, że Rada Miejska podejmując przedmiotową uchwałę w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia w jednym akcie dwóch różnych materii i norm o różnej randze i naturze. Z treści uchwały wynikają wątpliwości co do tego, jakiego rodzaju upoważnienie Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej chciała realizować. Cele programu, takie jak m.in. utrzymanie osób i rodzin w środowiskach ich zamieszkania, zapobieganie eksmisji i bezdomności, zmniejszenie patologii rodzinnej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu wskazują na zamiar uchwalenia programu osłonowego, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie postanowienia zawarte w pkt V i VI programu dotyczą kwestii związanych z udzieleniem pomocy oddłużeniowej osobom zagrożonym eksmisją, bo zawierają formy pomocy i zasady spłaty zadłużenia. Tego typu regulacje powinny być zawarte w akcie prawnym przyjętym na podstawie art. 59 ustawy o finansach publicznych. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 59 ustawy o finansach publicznych upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. W tym miejscu trzeba zauważyć, że takie rozstrzygnięcie zostało wcześniej przyjęte przez Radę Miejską w Dąbrowie Górniczej, która w dniu 22 kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę Nr L/884/10 w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w zakresie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Trzeba także dodać, że realizując upoważnienie wynikające z art. 59 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych organ uchwałodawczy musi uwzględnić wszystkie kwestie zawarte w tym upoważnienie. Są nimi zasady, sposób i tryb udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających jednostce samorządu terytorialnego, a także warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Zakwestionowany "Program pomocy osobom zagrożonym eksmisją" nie zawiera regulacji adekwatnych do powołanej podstawy prawnej, gdyż dotyczy tylko części z materii poruszonej w upoważnieniu ustawowym.

W konsekwencji, Rada wprowadzając nową kategorię ulg dla osób zagrożonych eksmisją, powinna była zatem dokonać odpowiedniej nowelizacji istniejącej już w obrocie prawnym uchwały.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 115, § 119 ust. 1, § 134 pkt 1 i 2, § 135 i § 138 ust. 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w uchwale Rady Miejskiej została naruszona zasada poprawnej legislacji przez oparcie uchwały Rady Miejskiej nie na podstawie jednego, a kilku przepisów prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego może zostać wydana na podstawie kilku przepisów prawnych. W myśl § 143 "Zasad techniki prawodawczej" "do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej". Zgodnie z § 115 "Zasad techniki prawodawczej" "w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)". Treść § 119 "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że "1. Na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu". Według § 134 "Zasad techniki prawodawczej" "podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu". Zarazem zgodnie z § 135 ww. Zasad "w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Treść § 138 "Zasad techniki prawodawczej" stanowi, że "1. Uchwała i zarządzenie mogą być wydane na podstawie kilku przepisów prawnych, o których mowa w § 134. 2. Na podstawie jednego przepisu prawnego, o którym mowa w § 134, można wydać więcej niż jedną uchwałę albo więcej niż jedno zarządzenie".

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, zawartego przed przytoczeniem ww. podstaw prawnych, Sąd stwierdza, że rozporządzenie w sprawie techniki prawotwórczej dopuszcza, aby na podstawie jednego upoważnienia, oczywiście w zależności od jego budowy i treści (w jednym przepisie mogą być dwa lub więcej upoważnień) mogły być wydane np. dwa akty wykonawcze. Dopuszczalne jest też stanowisko, że z treści dwóch lub więcej przepisów zawartych w ustawie można wywieść upoważnienie do wydania jednego aktu normatywnego/prawnego. Prawodawcy chodzi jednak w tym przypadku o podstawy prawne zawarte w ramach jednego aktu prawnego. Zasada przy tym jest, że z jednego upoważnienia "wynika" jeden wyczerpujący, pełny akt normatywny. W przekonaniu Sądu, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją, która by była dopuszczalna prawnie w zakresie techniki prawotwórczej i zasad przyzwoitej techniki legislacyjnej/prawotwórczej. Nie jest możliwe, bez wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, tworzenie podstawy prawnej do wydania aktu prawnego w układzie kompilowania przez organ, na zasadzie pewnego wyboru, podstaw prawnych (delegacji), które są zawarte w ustawach o zróżnicowanym przedmiocie regulacji, przy czym jedne podstawy, to są podstawy do tworzenia prawa, a pozostała część podstaw to podstawy do tworzenia aktów polityki administracyjnej, jak to ma miejsce w uchwale Rady Miejskiej, co do której zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. Mając na uwadze, że w sprawie zasad techniki prawodawczej wypowiadało się już niejednokrotnie orzecznictwo, uznając, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie techniki prawodawczej służą usprawnieniu procesu tworzenia prawa, a nie określeniu norm, których naruszenie skutkuje z mocy prawa nieważność projektów aktów prawnych. Przy czym skoro stawiana jest zarazem teza, że pomimo tego nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, trzeba stwierdzić, że z taką sytuacją mamy, z przyczyn powyższych, do czynienia w przypadku spornej uchwały a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody i kontrolowany wyrok są trafne.

Kasator stawia tezę, że art. 59 ustawy o finansach publicznych może stanowić podstawę prawną do wydania całego szeregu aktów prawa miejscowego, podejmującego przedmiotową regulacje w imię wartości wywodzących się z różnych sfer stosunków społecznych. W przekonaniu Sądu, gdyby taka okoliczność miałaby miejsce, wynikałaby z bezsprzecznych ustaleń pracodawcy na gruncie danej ustawy dotyczącej tej wyspecyfikowanej sfery stosunków społecznych z odesłaniem do art. 59 ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd nie podziela także argumentacji kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego naruszenie prawa materialnego, tzn. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że program osłonowy nie jest aktem prawa miejscowego, tylko aktem prawa wewnętrznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego. Już powyżej było wykazywane, zdaniem Sądu, że treść przepisów art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej nawet w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie stanowi podstawy prawnej do tworzenia aktów prawa miejscowego. Ustawodawca in genere w Rozdziale III Konstytucji RP nie posługuje się pojęciem programu wskazując źródła powszechnie obowiązującego prawa. Mając na uwadze, że część tzw. aktów programowych, planujących przyszłe działania administracji publicznej i nie tylko, posiada charakter normatywny, trzeba wskazać, że w tym przypadku ustawodawca wyraźnie deklaruje, że dany akt programowy posiada walor aktu prawnego, bądź wynika to wyraźnie z podstawy prawnej do wydania tego aktu programowego, gdyż upoważnia do określenia wzorów powinnego zachowania się, nakazów lub zakazów, które mogą mieć zaadresowanie powszechne i podlegają wymogowi publikacji. Ta sytuacja nie występuje w przypadku treści art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z czym rozstrzygnięcie wojewody jest prawidłowe, o czym zgodnie z prawem orzekł WSA w Gliwicach oddalając skargę Gminy na to rozstrzygnięcie.

Skarżąca gmina powołuje się w swojej skardze na treść art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wskazany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawotwórczej, przepis ten deklaruje, że na gruncie ustaw szczególnych mogą się pojawić upoważnienia do tworzenia przez gminę tzw. aktów wykonawczych do ustawy. Z mechanicznego zestawienia treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z treścią art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy, których treść nie posiada charakteru delegacji prawotwórczej - nie wynika podstawa/uzasadnienie do kreowania normatywnego programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Treść art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej deklaruje, że w zależności od potrzeb gmina ma prawo i obowiązek tworzyć wskazane tam programy, które się różnicują merytorycznie z uwagi na kryterium zadania publicznego, którego dotyczą.

Kontrolowany wyrok nie narusza prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji poprzez jego wykładnię i przyjęcie, że upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego powinno zawierać pokreślenie zakresu spraw przekazanych do uregulowania upoważnieniem organowi oraz jego wytyczne dotyczące aktu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca konstytucyjny nie wymaga, aby upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego musiało zawierać te elementy. Z systemowej wykładni porządku konstytucyjnego i ustawowego wynika, zdaniem NSA, że ustrojodawca dopuszcza różny stopień szczegółowości upoważnień ustawowych do wydawania aktów prawa miejscowego, o czym już była mowa powyżej. Sygnalizowanie przez WSA w Gliwicach upoważnień zawierających wypowiedzi w przedmiocie wytycznych, którymi powinien kierować się prawodawca administracyjny, stanowi sformułowanie stanowiska, które nie ma wiodącego znaczenia dla wyniku sprawy (jest jednym z argumentów) wobec bezsprzecznego wywiedzenia i uargumentowania, że treść art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie stanowi upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Jest tak, z uwagi na to, że nie tylko nie zawiera wytycznych stanowiących o kierunku regulacji, ale nie wypowiada się o przedmiocie regulacji w sposób właściwy dla aktów normatywnych i co więcej nie wypowiada się wprost ani pośrednio o tym, że ten przedmiot "do regulacji", (sfera stosunków społecznych) ma być regulowany w drodze aktu prawa miejscowego.

Nie zasługuje na akceptację także zarzut skarżącej Gminy podnoszący naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej oraz art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 91 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 134 pkt 1 i 2 i § 138 ust. 1 w zw. z § 143. Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że wskazane przepisy ustawy o pomocy społecznej i ustawy o finansach publicznych nie mogły stanowić upoważnień ustawowych do wydania aktu prawa miejscowego o treści objętej uchwałą Rady Miejskiej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że mogły one stanowić delegacje do podjęcia powyższej uchwały Rady Miejskiej. Cała powyżej przedstawiona argumentacja NSA, a także argumentacja WSA w Gliwicach, którą podziela skład rozpoznający NSA bez zbędnego jej powtarzania - wypowiada się jasno, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy o pomocy o społecznej oraz art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z § 134 pkt 1 i 2 i § 138 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej - nie stanowią także w tym powiązaniu funkcjonalnym i podsystemowym, skompilowanym przez Radę Miejską, podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego kreującego program osłonowy w postaci programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją.

W tym miejscu NSA pragnie dodać, że pomimo faktycznego, wyraźnego ze strony Rady Miejskiej działania osłonowego na rzecz pomocy osobom zagrożonym eksmisją, przyjęta technika sformułowania programu, wykorzystująca - bez podstawy prawnej - instytucję aktu prawa miejscowego w nawiązaniu do treści art. 59 ustawy o finansach publicznych powoduje, że Sąd nie może pośrednio zaakceptować takiej aktywności Rady Miejskiej i uwzględnić argumentów skargi kasacyjnej. Nawet szczytne cele nie mogą w demokratycznym państwie prawnym uzasadniać tworzenia prawa miejscowego bez odpowiedniej podstawy prawnej, które w takim przypadku jest prawem ułomnym, rażąco wadliwym i podlega eliminacji w drodze rozstrzygnięć nadzorczych ze strony organów nadzoru na działalnością gminy, która odbywa się pod kontrolą sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.