Wyrok z dnia 2016-07-05 sygn. II GSK 457/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1218/14 w sprawie ze skargi G. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. na rzecz Ministra Finansów 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

II GSK 457/15

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie albo Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt. V SA/Wa 1218/14, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu niewykorzystanej dotacji celowej uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] w zakresie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej w kwocie 29 363,01 zł. łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Gminy Miasto S. kwotę 1120 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Na podstawie art. 21 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, z późn. zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zaproszenia w roku 2010 do Gminy Miasto S. rodziny narodowości polskiej - repatriantów z terenu azjatyckiej części byłego ZSRR, w dniu 20 listopada 2009 r. zostało zawarte Porozumienie pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasto S. Na mocy tego Porozumienia Gmina Miasto S. zobowiązała się zapewnić rodzinie repatriantów - lokal mieszkalny z zasobów komunalnych, położony w [...].

Wojewoda [...] został zobowiązany na mocy § 2 ust. 1 Porozumienia do udzielenia Gminie Miasto S. dotacji celowej na rok 2009 w wysokości 151 470 zł. w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminą Miasto S. w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 2 ust. 3 Porozumienia dotacja celowa winna być przeznaczona na pokrycie wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokalu mieszkalnego repatriantom i członkom ich najbliższej rodziny, o których mowa w § 1.

Wykonawcami remontu lokalu i wyposażenia lokalu mieszkalnego były: S. [...] Sp. z o.o. (STBS) i Z. [...] (ZBiLK), które w 2009 r. dokonały adaptacji i wyposażenia lokalu, po czym przedstawiły rachunki za wykonane roboty. Na ich podstawie, na wniosek Gminy złożony w dniu 22 grudnia 2009 r., Wojewoda [...] 28 grudnia 2009 r. dokonał przekazania Gminie środków finansowych z tytułu dotacji. Przekazanie zaś przez Gminę Miasto S. środków z tytułu czynności remontowych na rzecz ZBLiK i STBS nastąpiło w dniu 18 stycznia 2010 r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r. Wyjaśnił, że Gmina Miasto S. przekazała środki finansowe na sfinansowanie ww. nakładów poniesionych przez ZBLIK i STBS dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r. Wobec tego w roku 2009 Gmina nie poniosła wydatku z tytułu zapewnienia lokalu mieszkalnego repatriantom. Przekroczenie terminu 31 grudnia 2009 r. na wydatkowanie środków przyznanych w ramach dotacji celowej skutkuje zgodnie z uzasadnieniem decyzji - obowiązkiem zwrotu niewykorzystanej przez Gminę kwoty dotacji celowej.

Po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto S. decyzją z [...] września 2011 r. Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Wojewoda [...] orzekł o zwrocie niewykorzystanej w terminie dotacji celowej otrzymanej w 2009 r., wraz z należnymi odsetkami.

Minister Finansów, po rozpoznaniu odwołania Gminy Miasto S., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].

Organ odwoławczy dokonał analizy art. 144 ust.4 u.f.p. Minister zauważył, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można, co do zasady, kwestionować faktu, że przeznaczone dla repatriantów mieszkanie zostało wyremontowane i wyposażone.

Jednakże organ II instancji podkreślił, że jak wynika z postanowień Porozumienia z dnia 20 listopada 2009 r., strony uzgodniły, że dotacja celowa zostanie przyznana na rok 2009 w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych w związku z zapewnieniem lokali mieszkalnych repatriantom i członkom ich rodzin. Organ wskazał, że pojęcie "refundacja" należy rozumieć jako zwrot kosztów poniesionych na coś.

Minister Finansów uznał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem strony, że Gmina Miasto S. ponosiła wydatki w chwili dokonywania zapłaty przez jednostki działające w imieniu i na rzecz gminy, tj. zakład budżetowy oraz powołaną przez gminę spółkę komunalną. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że Gmina Miasto S. nie poniosła wydatków w 2009 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w okoliczności, że rachunek wystawiony przez sprzedawcę Z. [...] (ZBiLK) dla nabywcy usług - Gminy Miasto S. oraz faktura VAT wystawiona przez S. [...] Spółka z o.o. (STBS) - zostały opłacone dopiero w styczniu 2010 r. Zasadnie zatem, w opinii Ministra Finansów, Wojewoda [...] orzekł o zwrocie przyznanej dotacji celowej za rok 2009.

Organ odwoławczy stwierdził także, że zgodnie z § 2 ust. 1 Porozumienia Wojewoda [...] udzieli Gminie Miastu S. dotacji celowej na rok 2009 (...) w celu zrefundowania faktycznych wydatków poniesionych przez Gminę Miasto S. w związku z zobowiązaniem wskazanym w § 7. Skoro zatem, wolą stron Porozumienia, przyznana dotacja miała charakter refundacyjny i została przyznana na rok 2009, to warunkiem jej przyznania - refundacji kosztów, było poniesienie wydatków przez Gminę również w 2009 r. Wydatki te miały być bowiem zrefundowane Gminie z dotacji celowej przyznanej wyłącznie na ww. rok budżetowy.

Minister Finansów podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, bez znaczenia pozostaje przyczyna niewykorzystania dotacji. Koniec roku budżetowego skutkuje - co do zasady - powstaniem obowiązku zwrotu.

Skargę na opisaną decyzję Ministra Finansów wniosła Gmina Miasto S.

Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. o sygn. V SA/Wa 1209/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] dnia [...] grudnia 2011 r.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że działające w sprawie organy administracji publicznej bezpodstawnie zakwalifikowały dotację, o której mowa w zaskarżonej decyzji do kategorii dotacji niewykorzystanych w terminie w rozumieniu art. 144 ust. 4 u.f.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Finansów.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 80/13 uchylił wyrok Sądu I instancji z 18 października 2012 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest sporne, że rozumienie pojęcia "wykorzystania dotacji" – w stosunku do przekazanej Gminie dotacji musi być odczytane z uwzględnieniem części drugiej ustępu 4 artykułu 144 u.f.p., tzn. w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego refundacyjny charakter dotacji celowej dotyczy już poniesionych kosztów, który to element podkreślał Sąd I instancji. Istotna w sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy dotacja została wykorzystana przez Gminę w 2009 r. poprzez poniesienie wydatków na zrealizowane zadania w tym właśnie roku, innymi słowy – kto poniósł wydatki w 2009 r. Do wniosku o wypłatę dotacji Gmina przedstawiła faktury opłacone przez ZBiLK i STBS.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dla udzielenia odpowiedzi na postawione wyżej pytanie niezbędne jest dokonanie analizy czym jest zakład budżetowy gminy i jakie stosunki łączą gminę z jej zakładem budżetowym oraz jaki status w stosunkach z gminą posiada spółka prawa handlowego – S. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r.Nr 142 poz. 1591 ze zm. dalej u.s.g.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Odwołując się do art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2005r. nr 31 poz. 266) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Z kolei art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. Nr 45 poz. 236) otwierający rozdział 2 ustawy zatytułowany "Komunalne zakłady budżetowe", wraz z pozostałymi artykułami ( art. 7 i 8) zawartymi w tym rozdziale reguluje problematykę komunalnych zakładów budżetowych, które nazwę "komunalne" zawdzięczają temu, że są tworzone oraz likwidowane i przekształcane przez jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że komunalne zakłady budżetowe są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowości (zdolności prawnej). Działają zatem- jako niesamoistne formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej - w ramach osobowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Odwołując się do art. 47 ust. 1 u.s.g. oraz poglądów doktryny Sąd II instancji wskazał, że kierownik komunalnego zakładu budżetowego nie reprezentuje w obrocie cywilnoprawnym kierowanego przez siebie zakładu budżetowego jako takiego lecz macierzystą jednostkę samorządu terytorialnego, o ile otrzymał od niej stosowne pełnomocnictwo. Komunalne zakłady budżetowe, nieposiadające odrębnej osobowości prawnej, występują w obrocie prawnym w imieniu i na rzecz macierzystej jednostki samorządu terytorialnego. Zaś zobowiązania zaciągnięte przez kierownika zakładu budżetowego obciążają majątek jednostki założycielskiej, nie będąc zobowiązaniami zakładu - art. 49 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie ze statutem zakładu budżetowego pod nazwą "Z. [...] w S. stanowiącym załącznik do uchwały Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz uchwałą, zakład ten został powołany w celu wykonywania zadań Gminy Miasta S. w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Gmina Miasto S. wykonuje zatem swoje zadania, poprzez powołany w tym celu zakład komunalny. Za słuszne uznano zatem stanowisko Sądu I instancji, że to Gmina poniosła w 2009 r., koszty zapewnienia mieszkań dla repatriantów ( w tej części w jakiej były ponoszone przez ZBiLK), skoro gminny zakład budżetowy działa w obrocie cywilnoprawnym w imieniu i na rachunek gminy i to gmina ponosi odpowiedzialność za jego zobowiązania oraz gmina – w razie sporu byłaby stroną postępowania sądowego, czy to po stronie powodowej, czy pozwanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęciu takiego stanowiska nie stoi na przeszkodzie, treść art. 24 ust. 1 i 2 u.f.p., zgodnie z którym zakładami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, z kolei ustęp drugi tego artykułu w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem stanowi on, że do przychodów własnych nie zalicza się dochodów z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnym charakterze dotyczących składników majątkowych Skarbu Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że poniesione w 2009 r. przez Z. [...] koszty na zapewnienie lokali dla repatriantów były wydatkami gminy, o poniesieniu wydatków nie stanowi natomiast przekazanie w dniu 18 stycznia 2010 r. kwot na wyodrębniony rachunek ZBiLK.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że powyższe uwagi i stanowisko nie mają natomiast zastosowania w stosunku do tej części wydatków, które wynikają z kosztów zapewnienia lokali dla repatriantów poniesionych w 2009 r. przez S. [...] Spółkę z o.o. w S. Odmienne są bowiem zasady na jakich działają gminne osoby prawne, które są szczególnym rodzajem jednostek organizacyjnych gminy.

Sąd II instancji wskazał, że Spółka ta została utworzona przez Gminę Miasto S. uchwałą z dnia [...] grudnia 1996 r. i zgodnie z art. 3 Załącznika nr 1 do Uchwały, realizować będzie politykę mieszkaniową miasta w zakresie kształtowania rynku mieszkań społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że Gmina, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań może tworzyć także inne (poza zakładami budżetowymi) jednostki organizacyjne, jedną z form tych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, do których należą komunalne spółki kapitałowe. W przeciwieństwie jednak do zakładu budżetowego, jakim jest Z. [...] w S., Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – S. [...]jest odrębną od gminy osobą prawną - posiada zdolność do czynności prawnych oraz zdolność sądową. Zgodnie z treścią art. 49 u.s.g. gmina nie ponosi odpowiedzialności za zobowiązania innych gminnych osób prawnych, a te nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania gminy. Zadaniem Sądu II instancji również na gruncie ustawy o finansach publicznych nie można mówić o braku samodzielności komunalnej spółki kapitałowej w odniesieniu do gminy, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p. spółki prawa handlowego są w ogóle wyłączone z sektora finansów publicznych. S. [...] Sp. z o.o. działając we własnym imieniu i na własny rachunek, wystawiło Gminie Miastu S. faktury VAT, za wykonane zakupy i usługi i koszty te zostały zapłacone przez Gminę dopiero w dniu18 stycznia 2010 r.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, w takim zakresie w jakim zarzucają dokonanie wadliwej oceny kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez niewskazanie w uzasadnieniu Sądu I instancji na jakiej podstawie przyjęto, że Gmina poniosła koszty zapewnienia mieszkań dla repatriantów w 2009 r., w tej części, w której remont był wykonywany przez S. [...] Sp. z o.o. w S.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu skargi Gminy Miasto S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku nr [...] w zakresie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej w kwocie 29.363,01 zł. łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz Gminy Miasto S. kwotę 1120 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odwołując się do dyspozycji art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) wskazał na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji uznał, że skarga złożona przez Gminę Miasto S. na decyzję Ministra Finansów z [...] marca 2012 r. jest częściowo zasadna.

Odwołując się do wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że poniesione w 2009 r. przez Z. [...]koszty na zapewnienie lokali dla repatriantów w wysokości 29.363,01 zł wynikające z rachunku nr [...] z dnia 21 grudnia 2009 r. były wydatkami gminy, o poniesieniu wydatków nie stanowiło natomiast przekazanie w dniu 18 stycznia 2010 r. kwot na wyodrębniony rachunek ZBiLK.

Uwzględniając natomiast okoliczności dotyczące wzajemnych relacji między Gminą, a spółką prawa handlowego – S. [...]Sąd I instancji wskazał, iż S. [...] Sp. z o.o. działając we własnym imieniu i na własny rachunek, wystawiło Gminie Miasto S. faktury VAT, za wykonane zakupy i usługi i koszty te zostały zapłacone przez Gminę dopiero w dniu 18 stycznia 2010 r.

Sąd I instancji stanął zatem na stanowisku, że nie można uznać, iż Gmina poniosła koszty zapewnienia mieszkań dla repatriantów w 2009 r., w tej części, w której remont był wykonywany przez S. [...]Sp. z o.o. w S.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.- w punkcie 1 wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w zakresie zwrotu do budżetu państwa niewykorzystanej w terminie dotacji celowej w kwocie 29.363,01 zł łącznie z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych tj. w części, w której w decyzji o zwrocie dotacji orzeczono o kwocie dotacji wykorzystanej przez Gminę Miasto S. w 2009 r. W pozostałym zakresie skargę oddalono na mocy art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła Gmina Miasto S. zaskarżając go w zakresie punktu 3 i 4. Jako podstawę zarzutów kasacyjnych wskazano art.174 pkt 1 p.p.s.a.

Zarzuty te obejmowały naruszenie:

1) Art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w związku z art. 21 ust. 1 Ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz.U. z 2014 nr 1392 t.j.) poprzez uznanie, że Gmina Miasto S. nie może wykonywać swoich zadań przez spółkę prawa handlowego;

2) Art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 tekst jedn. z późń. zm.) oraz art. 2 Ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45 poz. 236 t.j. z późn. zm.) poprzez uznanie, że Gmina Miasto S. nie dokonała zapłaty oraz nie zrealizowała celu działając poprzez swoją spółkę prawa handlowego;

3) Art. 144 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., w sposób mając istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez pominięcie dokładnego wyjaśnienia powiązań pomiędzy Gminą Miasto S. a S. [...]Sp. z o.o. w S.

Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktów 3 i 4 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił wzajemnych relacji pomiędzy Gminą Miasto S. a STBS Sp. z o.o. w S.

Odwołując się do art. 9 ust. 1 i art.2 Ustawy o samorządzie gminnym skarżąca twierdziła, że wskazała powiązania pomiędzy Gminą Miasto S. a STBS Sp. z o.o. w S. Spółka stanowi 100% spółkę komunalną. Została powołana w celu wykonywania zadań związanych z gminnym budownictwem mieszkaniowym. Ze względu na to, iż jednym z zadań spółki jest zarządzanie nieruchomościami Gminy Miasto S. Spółka na zasadach zamówienia "in house" ma zawarte porozumienie na zarządzanie częścią nieruchomości. W ramach wykonywanych zadań wykonywała remont lokalu dostarczanego repatriantowi, który to lokal znajdował się w zakresie zarządzanego przez nią zasobu. Zdaniem skarżącej połączenie organizacyjne oraz funkcjonalne Gminy Miasto S. oraz STBS Sp. z o.o. prowadzi do wniosku, że wykonanie przez STBS Sp. z o.o. zadań związanych z przygotowaniem lokalu dla repatriantów należy traktować na równi z działaniami Gminy Miasto S. Wykonany został cel - zadanie, przez Gminę Miasto S., która miała prawo posłużyć się jednostką organizacyjną jaką jest spółka prawa handlowego. Słusznie zatem Wojewoda, po przekazaniu faktur zapłaconych przez STBS Sp. z o.o. zrefundował poniesione koszty.

W ocenie skarżącej ustawodawca uznał, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez gminy w formach zakładów budżetowych oraz spółek prawa handlowego. Nielogiczne byłoby uznanie, że wykonanie zadań przez zakład budżetowy jest uprawnione w kontekście wykorzystania dotacji celowej, natomiast wykonanie takiego zadania przez komunalną spółkę prawa handlowego już uprawnione nie jest.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

Pismem z dnia 9 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sprostował oczywistą omyłkę pisarską punktu 3 skargi kasacyjnej w ten sposób, że zarzucił naruszenie art. 9 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 tekst jedn. z późń. zm.) oraz art. 2 Ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. nr 45 poz. 236 t.j. z późn. zm.) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez pominięcie dokładnego wyjaśnienia powiązań pomiędzy Gminą Miasto S. a S. [...]Sp. z o.o. w S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że termin na wniesienie skargi kasacyjnej wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art.177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.). Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Niedopuszczalna jest zatem zmiana zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej dokonywana po terminie do jej wniesienia przedstawiana jako sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej. Postawienia zarzutu naruszenia innych przepisów niż wskazane w zarzucie skargi wniesionej w terminie z oczywistych względów nie można nazwać oczywistą omyłką pisarską. Zarzut przedstawiony w piśmie z dnia 7 stycznia 2014 r. nie poprawia bowiem żadnych błędów czy niedokładności zarzutu 3 skargi kasacyjnej lecz stanowi jego całkowitą modyfikację.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Poza przytoczonym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. dalsze zawężenie zakresu kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny wynika z art. 190 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75).

Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2014 r o sygnaturze akt II GSK 80/13. Oznacza to także, że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 p.p.s.a. nie budzi też wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.

Przytoczona wyżej wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych.

Skarga kasacyjna wniesiona po ponownym rozpoznaniu sprawy została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1) p.p.s.a. jednak kasator nie wskazał czy zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie.

Niezależnie jednak od powyższego należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty postawione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. o sygnaturze akt II GSK 80/13, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a należy uznać za niedopuszczalne.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że nie jest sporne, że rozumienie pojęcia "wykorzystania dotacji" – w stosunku do przekazanej Gminie dotacji musi być odczytane z uwzględnieniem części drugiej ustępu 4 artykułu 144 u.f.p., tzn. w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Wskazał też, że refundacyjny charakter dotacji celowej dotyczy już poniesionych kosztów, istotna w sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy dotacja została wykorzystana przez Gminę w 2009 r. poprzez poniesienie wydatków na zrealizowane zadania w tym właśnie roku, innymi słowy – kto poniósł wydatki w 2009 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że komunalne zakłady budżetowe są jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi odrębnej od macierzystej jednostki samorządu terytorialnego podmiotowości (zdolności prawnej). Działają zatem - jako niesamoistne formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej - w ramach osobowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem pogląd, że poniesione w 2009 r. przez Z. [...] koszty na zapewnienie lokali dla repatriantów były wydatkami gminy, o poniesieniu wydatków nie stanowi natomiast przekazanie w dniu 18 stycznia 2010 r. kwot na wyodrębniony rachunek ZBiLK.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że powyższe uwagi i stanowisko nie mają zastosowania do tej części wydatków, które wynikają z kosztów zapewnienia lokali dla repatriantów poniesionych w 2009 r. przez S. [...] Spółkę z o.o. w S. Odmienne są bowiem zasady na jakich działają gminne osoby prawne, które są szczególnym rodzajem jednostek organizacyjnych gminy.

Sąd II instancji wskazał, że Spółka ta została utworzona przez Gminę Miasto S. uchwałą z dnia [...] grudnia 1996 r. i zgodnie z art. 3 Załącznika nr 1 do Uchwały, realizować będzie politykę mieszkaniową miasta w zakresie kształtowania rynku mieszkań społecznych.

Naczelny Sąd Administracyjny wywodził, że Gmina, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań może tworzyć także inne (poza zakładami budżetowymi) jednostki organizacyjne, jedną z form tych jednostek organizacyjnych są gminne osoby prawne, do których należą komunalne spółki kapitałowe. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością – S. [...]jest jednak odrębną od gminy osobą, za zobowiązania której gmina nie ponosi odpowiedzialności (art.49 u.s.g.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że na gruncie ustawy o finansach publicznych nie można mówić o braku samodzielności komunalnej spółki kapitałowej w odniesieniu do gminy, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 12 u.f.p. spółki prawa handlowego są w ogóle wyłączone z sektora finansów publicznych. S. [...]Sp. z o.o. działając we własnym imieniu i na własny rachunek, wystawiło Gminie Miastu S. faktury VAT, za wykonane zakupy i usługi i koszty te zostały zapłacone przez Gminę dopiero w dniu18 stycznia 2010 r.

W dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni uwzględniono zatem treść art. 9 ust.1 i art. 49 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.144 ust. 4 i art. 4 ust. 1 pkt 12 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym spółki prawa handlowego są wyłączone z sektora finansów publicznych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał pozycję zakładów budżetowych gminy i spółek gminnych oraz to w czyim imieniu dokonywane są wydatki ponoszone przez te podmioty.

Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest w pełni zgodne z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji.

W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić zatem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żadnym razie nie stwierdził, że gmina nie może wykonywać swoich zadań przez spółkę prawa handlowego. Przeciwnie w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do przytoczonych wyżej wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego, które wskazywały, że gmina w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Fakt zrealizowania celu określonego w porozumieniu o przyznaniu dotacji nie był przedmiotem sporu. Istotą sprawy była ocena, czy Gmina wykorzystała poprzez zapłatę środki pochodzące z przyznanej dotacji mającej charakter refundacyjny, tj. czy nastąpiła zapłata za wykonane zadanie w roku 2009. Stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost odpowiada wskazaniom zawartym w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaś zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia tej wykładni, co w świetle art. 190 p.p.s.a jest niedopuszczalne.

Co do zarzutów podniesionych w punkcie 3 skargi kasacyjnej to stwierdzić należy, że wskazane w tym punkcie przepisy (art.144 § 4 p.p.s.a i art. 133 § 1 p.p.s.a) - abstrahując od faktu, że art.144 nie ma § 4 - mają charakter przepisów prawa procesowego, zaś skarga została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art.174 pkt 1) p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przepisy te zostały naruszone poprzez pominięcie dokładnego wyjaśnienia powiazań pomiędzy Gminą a S. [...] Sp. z o.o. w S.

Wskazać jednak należy, że po pierwsze powiązania te zostały wyjaśnione. Już Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Spółka ta została utworzona przez Gminę Miasto S. i jest odrębną od Gminy osobą prawną. Zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Spółka ta działając we własnym imieniu i na własny rachunek wystawiła Gminie Miasto S. faktury VAT, które zostały zapłacone dopiero 18 stycznia 2010 r.

Po wtóre omawiany zarzut nie został uzasadniony w kontekście powołanych przepisów p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej brak jest także jakichkolwiek zarzutów i uzasadnienia w odniesieniu do zaskarżonego punktu 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W myśl powołanego już art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wynikające z powołanego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).