Wyrok z dnia 2016-09-07 sygn. IV SA/Wa 1257/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Dnia 7 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2016 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2016 roku numer [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2016 r. – zaskarżonym skargą przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] września 2014 r., którym zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez wymienioną skarżącą własności nieruchomości rolnej oznaczonej działkami nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 10,5011 ha położonej w obrębie [...] oraz nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...] o pow. 1,5785 ha położonej w obrębie [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie prawa własności nieruchomości rolnej oznaczonej działkami nr [...], [...], [...] o powierzchni 10,5011 ha położonej w obrębie [...], gm. [...] oraz nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 1,5785 ha położonej w obrębie [...], gm. [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Agencję Nieruchomości Rolnych.

Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez [...] sp. z o.o. przedmiotowych nieruchomości, wskazując m. in. na to, że wnioskodawca nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, gdyż nie jest rolnikiem indywidualnym, który byłby preferowanym nabywcą gruntów rolnych. Pismem z 11 września 2014 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu aktu podał, że według danych z ewidencji gruntów nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona działkami nr [...], [...], [...], stanowi grunty rolne zabudowane (B-Rllla, B-RIVa), grunty orne (Rllla) i łąki trwałe (ŁIV, ŁV) oraz niewydzielone geodezyjnie nieużytki (N). Z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. wynika, że dla ww nieruchomości brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Z kolei nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona działką nr [...], stanowi w całości inne tereny komunikacyjne (Ti). Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka ta zlokalizowana jest w jednostce elementarnej oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RP posiadającym zapis: tereny rolne objęte zakazem zabudowy na stały pobyt ludzi.

Przedmiotem działalności spółki jest działalność rolnicza, w tym m. in. uprawa roślin. Na wymienionych nieruchomościach spółka zamierza kontynuować prowadzenie działalności rolniczej, w szczególności uprawy roślin, takich jak burak cukrowy, ziemniaki, zboże (pszenica, jęczmień i kukurydza) oraz rzepak przemysłowy. [...] Izba Rolnicza pismem z 28 sierpnia 2014 r. negatywnie zaopiniowała nabycie przez spółkę przedmiotowej nieruchomości rolnej, wskazując m. in. że wnioskodawczyni nie wykazała dotychczas woli współpracy i odmówiła wyłączenia części dzierżawionych gruntów na rzecz rolników indywidualnych gminy [...]. Pismem z 8 grudnia 2014 r. Oddział Terenowy w [...] Agencji Nieruchomości Rolnych poinformował, że umowa dzierżawy zawarta [...] października 2003 r. była objęta procesem wyłączeń 30 % powierzchni użytków rolnych z przedmiotowej dzierżawy, na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Pismem z 13 października 2015 r. [...] Izba Rolnicza podtrzymała swoją wcześniejszą negatywną opinię odnośnie przedmiotowej transakcji i wskazała, że wśród miejscowych rolników indywidualnych istnieje duże zapotrzebowanie na grunty w celu powiększania gospodarstw rolnych. Według organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ współdziałający i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 K.p.a. do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Jak wyżej wykazano, w celu uwzględnienia interesu społecznego, występowano do [...] Izby Rolniczej, która podtrzymała swoją wcześniejszą negatywną opinię odnośnie przedmiotowej transakcji. Zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podstawą ustroju rolnego jest gospodarstwo rodzinne, osobiście prowadzone przez rolnika indywidualnego. Za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. W interesie rolnictwa jest zatem, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych. Organ ustalił, że spółka nie spełnia wymogów przewidzianych w ww ustawie, ponieważ nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne. Zatem wydanie zezwolenia na nabycie tej nieruchomości byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa i polityką kształtowania ustroju rolnego, nad którymi czuwa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W świetle powyższych argumentów nie można zarzucić skutecznie organowi, że naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. przez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby podjęcie zaskarżonego postanowienia w przedmiotowej sprawie, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. [...] sp. z. o.o. w skardze na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2016 r. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] września 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenia:

1) zasady wyrażonej w art. 23 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jej błędną wykładnię i założenie, iż zasada, że "podstawą ustroju rolnego Rzeczpospolitej Polskiej jest gospodarstwo rodzinne" powinna prowadzić do ograniczenia uprawnień większych, nastawionych na metody przemysłowe rolniczych jednostek produkcyjnych; 2) zasad wyrażonych w art. 21, 22, 23 oraz w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie;

3) przekroczenie granic uznania administracyjnego przez wniesienie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprzeciwu pomimo spełniania przez skarżącą wszystkich warunków, od których zależy uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca; 4) art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez niezebranie wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniłby podjęcie postanowienia w przedmiotowej sprawie i pominięcie gospodarczych korzyści i interesu lokalnej społeczności w rozszerzeniu działalności inwestycyjnej skarżącej na przedmiotowych nieruchomościach rolnych, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji doprowadziło do dowolnej oceny całokształtu materiału dowodowego, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów przez organ. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2016 r. i [...] września 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Oceny legalności zaskarżonego postanowienia Sąd dokonał na podstawie stanu prawnego, czyli brzmienia zastosowanych w sprawie przepisów na dzień wydania tego postanowienia, tj. [...] marca 2016 r.

Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca – stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [(ówcześnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1380) – dalej w skrócie: "u.n.n.p.c."] – wymaga zezwolenia. Zezwolenie to jest wydawane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych i administracji, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw jest wyrażany w ramach współdziałania organów, na podstawie art. 106 K.p.a., w formie postanowienia (art. 1 ust. 1a u.n.n.p.c.). Regulacje art. 1 ust. 1 i ust. 1a u.n.n.p.c. nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. I chociaż przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemca nie zakreślają merytorycznego zakresu oceny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to rzeczą oczywistą jest, iż ocena ta powinna dotyczyć tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu właściwego do rozstrzygania. Taki zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 812). Zgodnie z przywołaną normą dział rozwój wsi obejmuje m. in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Innymi słowy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uprawniony do oceny planowanej transakcji pod względem zgodności z przepisami dotyczącymi kształtowania ustroju rolnego państwa i ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Zagadnienia te leżą bowiem w ustawowych kompetencjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ustawodawca przewidział możliwość nabywania przez cudzoziemców nieruchomości rolnych i poddał tego rodzaju transakcje kontroli ministra właściwego do spraw rozwoju wsi oraz wskazał w art. 1a ust. 6 u.n.n.p.c., że nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 803). Minister powinien w każdym konkretnym stanie faktycznym rozważyć czy przeniesienie własności wskazanej nieruchomości rolnej nie jest sprzeczne z powierzoną mu ochroną gruntów przeznaczonych na cele rolne albo z kształtowaniem ustroju rolnego państwa. Realizacja ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego następuje przez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach (tak art. 1 wymienionej ustawy). Poza tym Minister Rolnictwa, załatwiając sprawę, winien kierować się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 K.p.a., a zatem powinien uwzględnić interes ogólny i słuszny interes obywatela. Organ rozstrzyga bowiem w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności i wymaga przedstawienia motywów, którymi kieruje się przy podejmowaniu postanowienia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wydanych postanowieniach podał, że działki objęte wnioskiem skarżącej o udzielenie zezwolenia na ich nabycie w części, obejmującej działki nr [...], [...], [...], nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w tej części stanowią grunty rolne niezabudowane klas od III do VI, grunty orne klasy III, łąki trwałe klas od IV do V i niewydzielone geodezyjnie nieużytki oraz w części, obejmującej działkę nr [...], są objęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. symbolem RP – oznaczającym tereny rolne objęte zakazem zabudowy na stały pobyt ludzi. Uzasadniając postanowienia organ nadzoru podniósł, że zgłasza sprzeciw w interesie społecznym, gdyż sprzeczne z interesem rolnictwa i polityką kształtowania ustroju rolnego jest nabycie wnioskowanych nieruchomości przez skarżącą. Podstawą ustroju rolnego jest bowiem gospodarstwo rolne, osobiście prowadzone przez rolnika, zatem w interesie rolnictwa jest, aby sprzedawane grunty były nabywane przez rolników indywidualnych na powiększenie lub tworzenie gospodarstw rodzinnych, tymczasem wnioskodawczyni nie spełnia tych wymogów. [...] Izba Rolnicza negatywnie zaopiniowała przedmiotową transakcję, wskazując że wśród miejscowych rolników indywidualnych istnieje duże zapotrzebowanie na grunty w celu powiększenia gospodarstw rolnych. Zatem sprzedaż nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w pierwszej kolejności winna odbywać się na rzecz rolników indywidualnych. Przedstawionego stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można uznać za dowolne. Oczywiste jest bowiem, że preferowanym nabywcą nieruchomości rolnej jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały na terenie gminy, w której położona jest nabywana nieruchomość, a skarżąca nie spełnia tych wymogów. Ocena Ministra dotyczyła więc tych aspektów sprawy, które wiążą się z zadaniami organu rozstrzygającego, czyli z szeroko pojętymi zagadnieniami z zakresu ukształtowania ustroju rolnego państwa i oparta została na dyrektywie art. 7 K.p.a. nakazującej uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W świetle instytucji sprzeciwu nie mógł mieć znaczenia argument skarżącej co do spełniania wszystkich warunków, od których zależy uzyskanie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, rozstrzyganie bowiem w tym przedmiocie należy do ministra właściwego do spraw wewnętrznych i opiera się na przesłankach wynikających z art. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie regulują zakresu merytorycznej oceny wniosku cudzoziemca o nabycie nieruchomości rolnej położonej w Polsce przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który jako organ współdziałający, powinien kierować się zakresem własnych zadań, wynikającym z powołanych przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz ustawy o działach administracji rządowej. Dlatego też do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na nabycie nieruchomości rolnej przez cudzoziemca nie jest wymagane wykazanie, że cudzoziemiec nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 1a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Przyjęcie przeciwnego poglądu oznaczałoby nie tylko pominięcie przepisów rozróżniających rzeczową właściwość organów, ale również uznanie, że postanowienie wydane w postanowieniu wpadkowym na podstawie art. 106 K.p.a., może zastąpić rozstrzygnięcie kończące postępowanie główne (wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu jeszcze raz należy powtórzyć, że zasady kształtowania ustroju rolnego, zgodnie z art. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, uwzględniają konieczność poprawy struktury obszarowej gospodarstw rolnych, przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych oraz zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Jest też bezsporne, iż z art. 23 Konstytucji RP wynika, iż podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa nie 300 ha, a art. 6 ust. 1 tej ustawy wskazuje, iż za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych o łącznej powierzchni użytków rolnych nieprzekraczającej 300 ha, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikację rolnicze, zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa.

Mając na względzie tak zdefiniowany interes społeczny oraz informację (pismo [...] Izby Rolniczej z 13 października 2015 r.), że na terenie przedmiotowej gminy wśród miejscowych rolników indywidualnych istnieje duże zapotrzebowanie na grunty rolne celem powiększenia gospodarstw rodzinnych stwierdzić należy, że organ nie naruszył granic uznania administracyjnego zgłaszając sprzeciw na nabycie przedmiotowych nieruchomości. Bezsprzecznym jest bowiem, że skarżąca nie jest rolnikiem indywidualnym zamieszkującym w gminie i prowadzącym gospodarstwo rodzinne, a jak wyżej wskazano te właśnie kryteria powinien brać pod uwagę organ wydający sprzeciw. Za bezzasadny należy uznać zarzut, iż Minister wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia pierwszeństwa, w tej konkretnej sprawie, interesu społecznego nad słusznym interesem strony. Wszystko to przemawia za uznaniem, że w kontrolowanej sprawie nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Wobec stwierdzenia zgodności z prawem postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2016 r. i postanowienia je poprzedzającego z [...] września 2014 r., Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę.