Wyrok z dnia 2016-10-28 sygn. I OSK 734/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 256/14 w sprawie ze skargi Z.N. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój z 16 kwietnia 2014 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. Z.N. wystąpiła do Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w postaci umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą Rabka – Zdrój a kancelarią adwokat M.W. świadczącą obsługę prawną na rzecz Urzędu Miasta.

Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój w dniu 16 kwietnia 2014 r. wydał decyzję administracyjną odmawiającą skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie w dniu 9 maja 2014 r. Odwołanie to zostało przekazane organowi II instancji w dniu 19 maja 2014 r. wraz z pismem Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia 16 maja 2014 r.

W dniu 25 czerwca 2014 r. skarżącej doręczono pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 czerwca 2014 r. informujące, że sprawa odwołania nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter. Jednocześnie organ wskazał datę 10 lipca 2014 r. jako nowy termin dla załatwienia sprawy.

Z.N. pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 9 maja 2014 r. od decyzji Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wskazała w niej, że zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej SKO w Nowym Sączu było zobligowane do rozpoznania sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odwołania tj. od dnia 2 czerwca 2014 r. W ocenie skarżącej rezentowane stanowisko organu odwoławczego powoduje, że organ ten w sposób nagminny i rażący nie dochowuje z urzędu ustawowego terminu dla rozpoznania spraw. Jak wskazała Z.N., trudno tolerować sytuację, w której organ odwoławczy nie rozpoznaje sprawy o odmowie udostępnienia informacji publicznej nawet w miesięcznym terminie, posługując się w dodatku ogólnikowym i całkowicie bezpodstawnym twierdzeniem o rzekomo skomplikowanym charakterze sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania. Organ wskazał, że w wyniku rozpatrzenia odwołania Z.N. z dnia 9 maja 2014 r. od decyzji Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 10 lipca 2014 r. uchyliło wskazaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zatem skoro odwołanie Z.N. zostało rozpatrzone przez organ, to skarga na bezczynność stała się bezzasadna. Stwierdzono, że zgodnie z przyjętą wykładnią prawa, przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność sąd administracyjny uwzględnia stan faktyczny i prawny sprawy w dniu wydania orzeczenia, a gdy decyzja została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Ponadto organ podniósł, że strona była informowana o niemożności rozpoznania odwołania w ustawowym terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Do odpowiedzi na skargę dołączony został odpis decyzji SKO w Nowym Sączu z dnia 10 lipca 2014 r. nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 17 pkt 1 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję Burmistrza Rabki – Zdroju z dnia 16 kwietnia 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 256/14 stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie umorzył postępowanie sądowe. Ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta Rabka – Zdrój był bez wątpienia organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie ulegało też wątpliwości Sądu, że Z.N. w dniu 9 maja 2014 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu od decyzji Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci umów zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 14 marca 2014 r. pomiędzy Gminą Rabka – Zdrój a kancelarią adwokat M.W. WSA w Krakowie zauważył też, że bez wątpienia dokumenty żądane w niniejszym wniosku stanowią informację publiczną. Jednakże głównym problemem w niniejszej sprawie nie jest kwestia kwalifikacji wniosku skarżącej, a sposób i tryb procedowania z jej odwołaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu.

Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu pozostawało w bezczynności, gdyż nie rozpoznało odwołania Z.N. z dnia 9 maja 2014 r. Mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał decyzję, Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt l OPS 6/08, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Postępowanie sądowe ulega, zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., gdyż, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Sąd orzekając w sprawie o bezczynność orzeka jednocześnie, czy nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa.

WSA w Krakowie wskazał, że SKO w Nowym Sączu rozpoznało odwołanie przekraczając ustawowy termin 14 dni wyznaczony w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz nie można przekroczenia tego uznać za rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, że organ pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. poinformował skarżącą o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie ze względu na jej skomplikowany charakter. Treść ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza art. 13, jednoznacznie wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie trybu udzielania informacji publicznej przez organy administracji, by było to postępowanie jak najbardziej odformalizowane oraz toczące się bez zbędnej zwłoki. Dlatego też zasadą jest udzielanie informacji publicznej w terminie 14 dni od złożenia wniosku lub w uzasadnionych przypadkach w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy. Termin 14 dni wyznaczony został również na rozpoznanie odwołania od decyzji o odmowie udzielenia informacji (art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę fakt, że organ informował skarżącą o przyczynach zwłoki, a także okoliczność wydania decyzji przed dniem procedowania przez sąd.

Zaistniała w sprawie bezczynność nie nosiła zdaniem WSA w Krakowie cech rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od punktu drugiego powyższego wyroku, tj. orzekającego, że bezczynność nie miała miejsca w sprawie z rażącym naruszeniem prawa – wniosła Z.N.. Orzeczeniu temu postawiła trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji jakoby niczym nieuzasadnione trzykrotne przekroczenie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu rozpoznania odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia stanowiska Sądu co do okoliczności, czy w zaistniałym stanie faktycznym rzeczywiście można było twierdzić tak, jak to czynił organ odwoławczy, że "skomplikowany charakter" sprawy odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czynił niemożliwym załatwienie tej sprawy w terminie wskazanym przez ustawodawcę w art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. i uzasadniał ponad trzykrotne przekroczenie terminu narzuconego przez ustawodawcę.

Po trzecie, naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. prze niezastosowanie tego jednoznacznego w swoim brzmieniu przepisu i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji jakoby wyznaczony tym przepisem rygorystyczny 14 dniowy termin właściwy dla rozpoznania sprawy odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mógł ulegać modyfikacji w wyniku poinformowania odwołującego się o niemożności załatwienia sprawy w ustawowym terminie z ogólnikowym jedynie powołaniem się na "skomplikowany charakter sprawy".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., do którego miało dojść przez nazbyt lakoniczną ocenę Sądu pierwszej instancji tego, czy bezczynność organu drugiej instancji miała miejsce w sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadny. Ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, nie może być bowiem uznane za dochowanie standardom wyjaśnienia podstawy prawnej i stanu sprawy w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednocześnie uzasadnienie w tym zakresie nie powinno być przedmiotem domysłów stron, opartych na ocenie Sądu co do tego, że bezczynność w ogóle w sprawie wystąpiła. Opisane uchybienie WSA w Krakowie nie mogło jednak w sprawie doprowadzić do uchylenia jego wyroku, gdyż ten – mimo wskazanego błędu uzasadnienia – odpowiada prawu w rozumieniu art. 184 p.p.s.a., a wskazane uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, jak wymaga tego art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie o tym, iż bezczynność nie miała miejsca w sprawie z rażącym naruszeniem prawa jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. z dnia wydania wyroku WSA w Krakowie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie, pozostawiając w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15).

Biorąc pod uwagę powyższe bez cienia wątpliwości należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia 9 maja 2014 r. od decyzji Burmistrza Miasta Rabka – Zdrój z dnia 16 kwietnia 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Okoliczności te wyjaśnił Sąd pierwszej w zaskarżonym wyroku. Bezczynność ta stanowiła niewątpliwie naruszenie prawa, tj. podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten wszak stanowi, że odwołanie od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej rozpoznaje się w terminie 14 dni. Skoro zatem odwołanie wraz z pismem organu pierwszej instancji wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 19 maja 2014 r., to powinno było zostać załatwione w terminie do 2 czerwca 2014 r. Tymczasem zostało ono załatwione w dniu 10 lipca 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezczynność ta nie wystąpiła jednak w warunkach, które wskazywałyby na zlekceważenie wnioskodawcy. Zwrócić bowiem należy uwagę na pismo SKO w Nowym Sączu z dnia 18 czerwca 2014 r. informujące skarżącą, że sprawa odwołania z dnia 9 maja 2014 r. nie może zostać załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z uwagi na jej skomplikowany charakter, i wskazujące datę 10 lipca 2014 r. jako nowy termin dla załatwienia sprawy z odwołania od decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak lakoniczne i niedookreślone uzasadnienie zwłoki nie jest prawidłowym "podaniem przyczyn zwłoki", jak wymaga tego art. 36 § 1 k.p.a. Niemniej wskazane pismo nie pozostawiało skarżącej w niepewności i świadczy, iż jej wniosek nie był lekceważony przez organ. Jest to okoliczność przemawiająca na korzyść organu. Ponadto decyzję organ drugiej instancji wydał w dniu 10 lipca 2014 r., a więc zgodnie z deklaracją zawartą w ww. piśmie. Wreszcie uchybienie terminu o 38 dni w świetle znanych Sądowi spraw jakkolwiek nie może zostać zaakceptowane, to nie ma charakteru "wyjątkowego". Przy tym skarżący nie wykazał, że organ celowo (świadomie) przewlekał rozpoznanie sprawy, aby uniemożliwić realizację uprawnień skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej stwierdzenie bowiem przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia jednocześnie podejrzenie popełnienie czynu zabronionego, o którym mowa w art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowi on, że kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Stwierdzenie przez sąd administracyjny bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa przez organ może stanowić prejudykat dla określonych organów ścigania (por. wyroki NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1079/14 i I OSK 1078/14; wyrok NSA z dnia 29 maja 2015 r., I OSK 1354/14). Analogiczny charakter prejudykatu posiadać będzie również w postępowaniach toczących się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Konsekwencja ta akcentuje zatem ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, jak wskazano, nie zaszły okoliczności, który takie charakter pozwalałyby przypisać bezczynności organu drugiej instancji. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku uznać należy za odpowiadające prawu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie był związany w sprawie oceną wyrażoną w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Kr 272/13, zaś rozstrzygnięcie NSA sprzyja ujednoliceniu orzecznictwa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.