Wyrok z dnia 2017-01-25 sygn. I OSK 1706/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Przeworska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 111/16 w sprawie ze skargi A. M. na uchwałę Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym 1. uchyla zaskarżony wyrok z wyłączeniem części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 1 pkt 9 i 10 zaskarżonej uchwały i oddala skargę kasacyjną w tym zakresie; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 111/16, po rozpoznaniu skargi A. M., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Przeworsk z dnia 24 października 2013 r. nr XLII/322/13 w przedmiocie określenia wysokości opłat na cmentarzu komunalnym.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 24 października 2013 r. Rada Miasta Przeworska podjęła uchwałę nr XLII/322/13 w sprawie określenia wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku, których wysokość podano w załączniku nr 1. Postanowiono, że opłaty stanowić będą dochód gminy i że należy do nich doliczać podatek VAT. Należy je wnosić do kasy Urzędu Miasta Przeworska i nie będą podlegać zwrotowi. W przypadku nowego grobu mają być wnoszone w terminie 14 dniu od daty przekazania miejsca pod grób przez administratora cmentarza, a po wniesieniu opłaty osoba nabędzie prawo do dysponowania działką cmentarną na okres 30 lat. Przedłużenie zaś umowy na dalsze 30 lat wymagać będzie ponownego uiszczenia opłaty 30-letniej, w celu zapobiegnięcia jego ponownego użycia. W pkt 9 i 10 określono wysokość i termin pobierania opłat zaległych. Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego w dniu 3 grudnia 2013 r., poz. 3881.

Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. M., zarzucając naruszenie art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

W ocenie skarżącego ustalenie opłat było nielegalne, odbyło się z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż opłaty są określone w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych, które nie zostały zróżnicowane ze względu na wielkość grobu, jak to uczyniono w uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 939/14 oddalił skargę uznając, że A. M. wprawdzie posiadał interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jednak nie został on naruszony w sposób niezgodny z prawem, gdyż uchwała znajduje oparcie w art. 4 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej A. M., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2144/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona uchwała dotyczy opłat za działkę na cmentarzach komunalnych, uzależniając ją od wielkości grobu, lecz nie określa żadnych opłat za pochówek. Nie nawiązuje do art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który nie został nawet powołany w jej podstawie prawnej. Nie wskazano ponadto korelacji pomiędzy zapisami uchwały dotyczącymi m.in. okresu, na jaki wnosi się opłaty za miejsce na cmentarzach (30 lat), a normą ustawową odnoszącą się do okresu 20-letniego. Sama zaś ustawa odnosi się do opłat za pochowanie zwłok, kwestii ponownego pochowania zwłok, czy zastrzeżenia w tym zakresie i w żaden sposób nie reguluje zagadnień odpłatności za samo miejsce na cmentarzu. Niewyjaśnienie tych kwestii uniemożliwiało sądowi kasacyjnemu skontrolowanie prawidłowości przyjętego w wyroku Sądu I instancji stanowiska o legalności uchwały. Ponadto zabrakło w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących legalności pobierania opłat za okres wsteczny, nawet za 30 lat.

W piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. skarżący A. M. uzupełnił skargę zarzucając, naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem skarżącego naruszono również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez określenie wysokości opłat, o których stanowią inne przepisy szczegółowe zawarte w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu wskazując, że podstawą prawną kwestionowanej uchwały jest art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U z 2016 r., poz. 446 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), zwanej dalej "u.g.k." oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2126).

W ocenie Sądu w podstawie prawnej uchwały powinien być powołany art. 7 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a do takich urządzeń użyteczności publicznej należy zaliczyć cmentarz.

Zdaniem Sądu umocowanie do wydania uchwały w przedmiocie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej jest ograniczone regulacją zawartą w przepisach szczególnych, w tym przypadku regulacją wynikającą z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach, który stanowi podstawę do określenia opłat za pochowanie zwłok. Z tych przyczyn za nietrafny Sąd uznał zarzut skarżącego zawarty w uzupełnieniu skargi. Nie oznacza to jednak, że treść uchwał może być podjęta z przekroczeniem delegacji wynikającej z art. 7 ustawy o cmentarzach i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Odnosząc się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że nie został w niej podany art. 7 ustawy o cmentarzach, a z powołanymi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej bardziej korespondowałby pkt 15 art. 7 u.s.g. niż podany w podstawie prawnej uchwały pkt 8 i 9a art. 7 u.s.g. Zdaniem Sądu nieprawidłowości te należy jednak kwalifikować jako nieistotne, gdyż w powszechnie obowiązującym porządku prawnym przepisy prawne, które winny być podane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały funkcjonują.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał, że art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie dają podstawy do wprowadzenia innego okresu niż dwudziestoletni, z upływem którego ustawodawca łączy prawo do ponownego chowania zmarłych. Podobnie w przypadku zgłoszenia sprzeciwu i uiszczenia opłaty za pochowanie zwłok powstaje uprawnienie do miejsca pochówku na dalszych 20 lat. Wprowadzenie innego, nawet dłuższego - bo trzydziestoletniego okresu karencyjnego, Sąd uznał za naruszenie przepisów ustawowych, które nie dają żadnych kompetencji organowi stanowiącemu. Określenie innego okresu dla ponownego użycia grobu do pochówku jest zatem sprzeczne z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem Sądu przyjęcie takiego stanowiska powoduje, że nieobowiązujące stają się opłaty określone w załączniku Nr 1 do zaskarżonej uchwały, gdyż dotyczą okresu trzydziestoletniego, a nie dwudziestoletniego jak tego wymaga ustawodawca.

Za sprzeczny z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych Sąd uznał pkt 8 § 1 uchwały. W ustawie o cmentarzach ustawodawca w art. 7 ust. 4 wprowadził możliwość umów przedłużających termin, przed upływem, którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. W przepisie tym ustawodawca stworzył dla podmiotów posiadających prawo do dysponowania grobem możliwość przedłużenia umowy, natomiast przepis ust. 2 art. 7 przewiduje możliwość wniesienia sprzeciwu po upływie 20 lat z równoczesnym wniesieniem opłaty na kolejne 20 lat. Skoro w ww. ustawie opłaty są przewidziane na okres 20 lat, to również przedłużenie umowy może nastąpić na kolejnych 20 lat. Sąd zauważył, że w przypadku umów zawartych na czas określony, jej przedłużenie może nastąpić tylko przed upływem jej ważności, zatem określenie, kiedy umowa może być zawarta nie jest naruszeniem przepisu ust. 4 art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Naruszeniem w pkt 8 § 1 zaskarżonej uchwały jest określenie, że następuje to na okres 30 lat.

Zdaniem Sądu z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że ustawodawca łączy uprawnienie do dysponowania miejscem pochówku z okresem, na który została wniesiona opłata za pochowanie zwłok. Upływ okresu, za który była wniesiona opłata bez prolongaty w trybach wyżej opisanych połączonej z wniesieniem opłaty na kolejny okres powoduje utratę uprawnienia do grobu, co skutkuje możliwością użycia grobu do ponownego pochowania zwłok, gdyż prawo do dysponowania miejscem wróciło do zarządcy cmentarzem. Z tego też względu ustawodawca nie przewidział możliwości pobierania, egzekwowania zaległych opłat i dlatego pkt 9 oraz pkt 10 § 1 uchwały wprowadzające termin, do którego mają być uregulowane zaległe opłaty są sprzeczne z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Sąd uznał, że był uprawniony do zbadania legalności zaskarżonej uchwały, ale nie mógł wypowiadać się o nakazaniu zwrotu opłat wraz z odsetkami, uiszczonych na podstawie kontrolowanej uchwały. Tylko wniesienie zastrzeżenia i opłaty powoduje powstanie uprawnienia do dalszego korzystania z grobu. Opłaty te mogą być zakwalifikowane, jako opłaty za usługi administratora, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i są związane z pochowaniem zmarłych. W ocenie Sądu zróżnicowanie opłat od wielkości grobu nie narusza art. 7 ust. 2 ustawy.

Ustanawiając na podstawie art. 40 ust. 2 u.s.g. akt prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów urządzeń użyteczności publicznej organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może naruszać ani modyfikować. Akt prawa miejscowego nie powinien regulować materii należącej do przepisów aktów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej i to nawet, jeżeli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu. Skoro art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zawiera kompletną regulację odnośnie wyłączenia możliwości pobierania opłat po upływie 20 lat jak i zgłoszenia zastrzeżenia i uiszczenia opłaty na kolejne 20 lat w stosunku do grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia, to nie było potrzeby powielania tej regulacji w akcie niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego. Regulacja ta nie wyłącza jednak pobrania jednorazowej opłaty za miejsce pochówku, na którym ma być urządzony grób murowany. Zakwestionowana uchwała nie określała opłat za tzw. dochowanie zmarłych w grobach murowanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Przeworska, zarzucając:

1) naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przytoczenie jedynie ustaleń dokonanych przez Sąd, ale nie dokonanie ich oceny pod względem zgodności z prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw, a to poprzez błędne przyjęcie, że umocowanie do wydania uchwały w przedmiotowej sprawie jest ograniczone regulacjami ustawowymi;

3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędne przyjęcie, że § 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. jest sprzeczny z przepisami prawa;

4) naruszenie prawa materialnego, a to "art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami", poprzez jego niewłaściwą wykładnię wskazującą, iż przepisy prawa miejscowego są stanowione w celu wykonania ustawy i na podstawie zawartego w niej szczegółowego upoważnienia, nie pozostawia lokalnej władzy swobody.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. M. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin, które Sąd administracyjny kontroluje wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż bezspornym jest, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej, natomiast przedmiotem spornej uchwały jest określenie wysokości opłat na cmentarzach komunalnych w Przeworsku, a konkretnie opłat za nabycie prawa do działki cmentarnej. W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta Przeworska podjęła sporną uchwałę na podstawie: art. 7 ust. 1 pkt 13 i art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy, natomiast jak wynika z treści art. 2 ust. 1 cyt. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z kolei według przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi expressis verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie, tak jak przesądzono o charakterze uchwał jako aktu prawa miejscowego w szeregu regulacjach ustawowych (np. w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o charakterze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), czy np. w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Sam fakt, że brak jest takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie przesądza o odmowie nadania charakteru aktu prawa miejscowego podejmowanym na jego podstawie uchwałom. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy podmiot, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy w tym zakresie podzielić poglądy doktryny o umocowaniu do stanowienia aktów prawa miejscowego zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który wchodzi do uzupełnienia systemu delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002). Stąd też zaskarżona uchwała ma umocowanie do stanowienia aktu prawa miejscowego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Nadto przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2144/15. Wyrokiem tym uchylony został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę A. M., albowiem Sąd I instancji nie odniósł się między innymi do kwestii dotyczącej okresu na jaki wnoszone są opłaty za miejsce na cmentarzu tj. w uchwale jest okres 30 lat, a w ustawie okres 20 letni, nadto ustawa odnosi się opłat za pochowanie zwłok podczas gdy uchwała dotyczy opłat za działkę na cmentarzu, a także brak odniesienia do przewidzianego w uchwale pobierania opłat za okres wsteczny. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym obecnie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 111/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skarga kasacyjna jest zasadna, a uwzględniając ją Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z art. 188 p.p.s.a., mając na uwadze, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. Zgodnie bowiem z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Podstawowy zarzut podnoszony zarówno w skardze kasacyjnej jak i w skardze dotyczy oceny zgodności uchwały z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a konkretnie z przyjętym w uchwale okresem 30 letnim na jaki po wniesieniu opłaty osoba nabywa prawo do dysponowania działką cmentarną, a treścią art. 7 ust. 2 ustawy, który to przepis przewiduje okres 20 letni. Aby dokonać tej oceny kwestią podstawową, wprost fundamentalną jest dokonanie prawidłowej wykładni powołanego przepisu ustawowego, odczytanie normy prawnej w nim zawartej i ustalenie jej charakteru prawnego. Przypomnijmy zatem niezbędną treść art. 7 ustawy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Na marginesie warto zaznaczyć, że powołana treść art. 7 ustawy stanowi powtórzenie analogicznego rozwiązania zawartego w art. 10 poprzednio obowiązującej ustawy tj. ustawy z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyn zgonu (Dz. U. Nr 35, poz. 359 ze zm.)

Istota regulacji zawartej w art. 7 ustawy dotyczy zasad określających możliwości ponownego użycia grobu, a podstawowa zasada zawarta jest w ust. 1, zgodnie z którą grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat. Celem tej zasady jest zapewnienie przede wszystkim poszanowanie ludzkich zwłok i miejsca ich pochowania przez określony czas. Należy zwrócić uwagę na sposób sformułowania tego 20 letniego okresu, mianowicie ustawodawca stanowi, że grób nie może być ponownie użyty przed upływem 20 lat, wprowadza zatem pewien minimalny okres czasu w czasie którego ponowne użycie grobu nie jest możliwe. Natomiast ustawodawca nie wypowiada się w kwestii dotyczącej maksymalnego okresu czasu w czasie którego ponowne użycie grobu byłoby wyłączone. To stwierdzenie koresponduje z treścią art. 7 ust. 4 ustawy, który stanowi, że dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Tym samym ust. 1 art. 7 ustawy zawiera normę o charakterze semiimperatywnym, a więc normę jednostronnie obowiązującą, a to oznacza, że zawarty w niej okres 20 letni może być zmieniony, ale zmiana ta może polegać tylko na wydłużeniu tego okresu, natomiast nie można skrócić okresu 20 letniego, albowiem okres ten zapewnia ustawowy minimalny czas ochrony grobu przed ponownym jego użyciem. Podobnie E. Darmorost, w Komentarzu do Ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (LexisNexis 2014 s. 32) przyjmuje, że regulacja zawarta w art. 7 ust. 1 przewidująca okres dwudziestu lat jako okres, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochówku, może być – zgodnie z zasadą swobody stron stosunku umowy – dowolnie przedłużana. Nie może być natomiast skracana. Natomiast Sąd I instancji sformułowany w art. 7ust. 1 ustawy okres 20 letni odczytał jako normę bezwzględnie obowiązującą, a więc wykluczającą jakakolwiek zmianę.

W art. 7 ust. 2 ustawy zawarta jest kolejna zasada wyłączająca ponowne użycie grobu do chowania. Zgodnie z tym przepisem po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Jeśli chodzi o ten przepis, to termin po upływie lat 20 zawarty w art. 7 ust. 2 należy interpretować zgodnie z art. 7 ust.1, jeżeli zatem wydłużony został termin z ust. 1, to ten termin będzie miał zastosowanie przy stosowaniu zasady wynikającej z ust. 2 art. 7. Natomiast jeśli chodzi o zasadę zawartą w art. 7 ust. 2 ustawy i wynikający z niej obowiązek uiszczenia opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok, koniecznym staje się odniesienie do tak ustawowo określonej opłaty i relacji z opłatą określoną w przedmiotowej uchwale. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że użyte w ustawie z 31 stycznia 1959 r. określenie opłata przewidziana za pochowanie zwłok, nie jest i nie była definiowana, również powoływana ustawa z 17 marca 1932 r. posługiwała się takim określeniem. Stąd też treść tego ustawowego pojęcia może być ustalona tylko w drodze wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie opłaty za przechowanie zwłok obejmuje również opłaty z tytułu nabycia miejsca pod grób, czy też opłaty z tytułu nabycia prawa do działki cmentarnej, jak określa te opłaty zaskarżona uchwała. Opłaty te niewątpliwie mają charakter związany z pochowaniem zwłok, aby pochować zwłoki niezbędne jest nabycie określonego miejsca pod grób, a nie tylko poniesienie opłat związanych z ceremoniałem pogrzebowym. Dlatego też pomiędzy ustawowym pojęciem opłata za pochowanie zwłok, a opłatami za nabycie działki cmentarnej określonymi w zaskarżonej uchwale nie ma sprzeczności.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy zawiera kolejną istotną zasadę dotyczą możliwości ponownego użycia grobu do pochowania zwłok, zgodnie z którym przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Z powołanego art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że zawarte w ust.1 i ust. 2 zasady wyłączające możliwość ponownego użycia grobu do chowania zwłok nie mają zastosowania w sytuacjach wskazanych w ust. 3. Jednym słowem z art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że nie jest dopuszczalne ograniczenie w chowaniu zwłok w grobach murowanych, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Natomiast przepis ten tj. art. 7 ust. 3 ustawy nie określa, nie przesądza innych kwestii jak np. możliwość pobierania opłat. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie narusza art. 7 ust. 3 ustawy.

Rozpoznając skargę należy jeszcze się odnieść do treści uchwały zawartej w § 1 pkt 9 i 10. Zgodnie z pkt 9 zaległe opłaty za korzystanie z miejsc grzebalnych pobierane są w wysokości 1/30 opłat wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały, za każdy zaległy rok, licząc od pierwszego nieopłaconego roku, zaś pkt 10 stanowi, w przypadku nieopłacenia miejsca grzebalnego do 30 czerwca 2014 r. zaległe opłaty pobierane będą od 1 lipca 2014 r. za każdy nieopłacony rok, w tym także za 2014 r. Jeśli chodzi o ocenę tych dwóch punktów tj. 9 i 10 § 1 uchwały z zasadą legalności, to należy się zgodzić z oceną prawną Sądu I instancji, że regulacja ta jest sprzeczna z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że prawo miejscowe, a taki charakter ma przedmiotowa uchwala, stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, ale tylko na obszarze działania organu, który dany akt prawny ustanowił. Ma ono zatem moc obowiązującą wobec wszystkich osób zamieszkujących daną jednostkę terytorialną (art. 87 i 94 Konstytucji). Jednym słowem prawo miejscowe jako źródło prawa kształtuje określony stan prawny, w rozpoznawanej sprawie reguluje opłaty za nabycie prawa do działki cmentarnej, ale samo nabycie prawa do działki cmentarnej następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy zainteresowaną osobą a zarządcą cmentarza, natomiast prawo miejscowe nie może ingerować w materię stosowania tego prawa. Kwestię skutków naruszenia prawa miejscowego należy oceniać poprzez skutki wynikające z zawartej z umowy oraz przepisy ustawy tj. art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dlatego też punkty 9 i 10 § 1 uchwały pozostają w sprzeczności z zasadą legalizmu, albowiem nie dotyczą materii stanowienia prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, ale dotyczą wykonywania prawa w sytuacji gdy skutki dotyczące niewykonania prawa kształtowane są umową i przepisami ustawowymi. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności § 1 pkt 9 i pkt 10 zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił wyrok Sadu I instancji, z wyjątkiem § 1 pkt 9 i pkt 10 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę kasacyjną w tym zakresie (pkt 1 wyroku). W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w pozostałym zakresie. Skutkiem wyroku jest pozostanie w obrocie prawnym uchwały Rady Miasta Przeworska z dnia 24 października 2013 r. z wyjątkiem § 1 pkt 9 i pkt 10 uchwały, co do których stwierdzona została ich nieważność.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.