Wyrok z dnia 2017-01-25 sygn. II GSK 3501/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy [A.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4755/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy [A.] na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 4755/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta i Gminy A. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]) w przedmiocie określenia podlegającej zwrotowi przez Miasto i Gminę A. do budżetu państwa części dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2010, w łącznej wysokości 130.076,99 zł.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W maju i czerwcu 2010 r. w województwie małopolskim miała miejsce powódź, która dotknęła m.in. mieszkańców Gminy A.

Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie pismami z dnia [...] i [...] czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 22 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), przekazał zainteresowanym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast procedurę przyznawania dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w następstwie wspomnianej powodzi, kierując się przepisem art. 22 pkt 1 u.p.s., który stanowi, że do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zgodnie z omawianą procedurą udzielana pomoc przysługiwała w ramach przyznanej dotacji, rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanym dalej "osobami uprawnionymi", na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu w związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. (pkt 1). W świetle punktu 9., z powołaniem się na ustawę o pomocy społecznej, prawo do pomocy uzależnione zostało od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski. Ustawa o pomocy społecznej, jak wskazano, nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, dlatego zasadne jest odwołanie się do definicji zawartej w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 - dalej: "k.c."), w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Wskazaną na wstępnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., określającą Miastu i Gminie A. kwotę dotacji w łącznej kwocie 130.076,99 zł, podlegającą zwrotowi do budżetu państwa.

Organy obu instancji wskazały, że podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej jako: "u.f.p."). Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 u.p.f. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. W myśl art. 169 ust. 6 u.p.f. w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Organy wskazały, że w odniesieniu do 8 przypadków z kwoty celowej dotacji skarżąca przyznała zasiłki właścicielom uszkodzonych budynków mającym miejsce stałego zamieszkania poza miejscem dotkniętym skutkami powodzi, z reguły zamieszkującym na terenie innej gminy. W uszkodzonych budynkach mieszkały osoby bliskie wnioskodawcom, tak więc w tych przypadkach wypłata zasiłków nastąpiła z naruszeniem wskazanej procedury przyznawania dotacji celowej, co rodziło po stronie Gminy skarżącej obowiązek zwrotu w tej części dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2020/13) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w następstwie omawianej powodzi wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty. Poniesienie straty jest przesłanką dla ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, na co wskazuje przepis art. 40 ust. 2 u.p.s., a zatem skarżąca prawidłowo przyznała z dotacji pomoc doraźną właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Z powyższych względów za błędne Sąd uznał stanowisko organu, iż osoba nie zamieszkująca w zniszczonym powodzią budynku, będąca jej właścicielem, nie jest beneficjentem omawianej pomocy.

Zdaniem Sądu nie było także przeszkodą dla ubiegania się o pomoc miejsce zamieszkania wnioskodawcy na terenie innej gminy, a zatem organ wadliwie powołał się na przepis art. 101 ust. 1 u.p.s. (w myśl którego właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie), bez jednoczesnego odniesienia się do art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).

Według Sądu w sprawach z zakresu pomocy społecznej związanych z usuwaniem skutków powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, na terenie której skutki takie wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości, na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 wspomnianej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., otrzymują środki przeznaczone na określony cel, tj. na likwidację skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest w tym przypadku interpretacja, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza, stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 u.p.s., miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc, gdyż mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel.

Naczelny Sąd Administracyjny – rozpoznając skargę kasacyjną złożoną przez Ministra Finansów – wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II GSK 2137/14) uchylił zaskarżony wyrok z dnia 2 czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego błędne wnioski, tym samym dopuszczając się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Sąd II instancji podkreślił, że omawiana dotacja została udzielona ze środków budżetu państwa, a zatem - jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. (sygn. akt I GPS 1/11, ONSAiWSA 2009/6/102) - środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Tym samym przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco.

W zaskarżonym wyroku z dnia 2 czerwca 2014 r. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także naruszono przepis art. 110 ust. 2 u.p.s., w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, natomiast w myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie – zgodnie z tym przepisem - przekazał skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkującym w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. Skarżąca w sposób oczywisty naruszyła pkt 9. omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin. Tym samym w sprawie naruszono też przepis art. 101 ust. 1 u.p.s., gdyż w świetle tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Sąd II instancji stwierdził, ze z naruszeniem zatem tego przepisu skarżąca przyznawała finansowaną z dotacji pomoc osobom zamieszkującym w innych gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska Sądu I instancji, iż w odniesieniu do wniosków osób zamieszkujących na terenie innych gmin, skarżąca była właściwą do ich rozpoznania podkreślając, że pogląd ten nie ma umocowania w żadnym przepisie ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., w tym także w art. 35, na który wskazywał Sąd I instancji. Sąd II instancji zwrócił uwagę, że na przepisy tej ustawy nie powoływała się procedura przyznawania dotacji przesłana przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie, datowana na [...] czerwca 2010 r., a więc wydana już po uchwaleniu ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo zwrócił uwagę, że w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 4755/15), oddalił skargę Miasta i Gminy A. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r.

Odwołując się w punkcie wyjścia do konsekwencji wynikających z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), sama zaś dotacja została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. Powyższy przepis normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu.

Sąd I instancji – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - wskazał, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną, w sytuacji gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego i oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotkniętej żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w przypadku powodzi pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu a osoby te przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć - usunąć zaistniałych zniszczeń.

Sąd I instancji podkreślił także, że pomoc socjalna ze strony Państwa może być skierowana tylko i wyłącznie do osób zamieszkujących na terenie gminy, która jest objęta doraźną pomocą, albowiem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, zaś naruszenie tego przepisu tj. przyznanie pomocy finansowanej z dotacji osobom zamieszkującym w innych gminach jest działaniem z naruszeniem przepisu art. 101 ust. 1 u.p.s.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując wykładni art. 40 ust. 2 u.p.s. nie można pomijać treści art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 22 pkt 1 i art. 110 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań zleconych z administracji rządowej realizowanych przez gminę. W myśl art. 22 pkt 1 u.p.s. do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. W świetle powyższych uregulowań prawnych wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Nie ulega wątpliwości, że wskazane wytyczne są kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz nie należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, stąd też zaskarżona decyzja Ministra Finansów, jak również decyzja ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie przepisów prawa, wśród których nie wymieniono pism Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca i [...] czerwca 2010 r.

Sąd stwierdził, że zaspokojenie potrzeb życiowych osób, w tym również zamieszkujących poza terenem gminy skarżącej, uzasadniało w niniejszej sprawie stanowisko organów orzekających o zwrocie dotacji przez skarżącą do budżetu państwa jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.".

Miasto i Gmina A. zaskarżyła ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

* art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do uznania, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy doszło do wykorzystania przez Gminę przyznanej dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy beneficjenci zasiłku celowego spełnili normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia, osiągnięty został zatem cel pomocy doraźnej wskazanej w art. 40 ust. 2 u.p.s., tj. przeznaczenie zasiłku na konkretny cel - stratę poniesioną przez wnioskodawcę w wyniku klęski żywiołowej. W efekcie błędnej wykładni doszło również do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sprawie;

* art. 110 ust. 2 w zw. z art. 40 ust. 2 u.p.s., poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do uznania, że wiążące dla organów przyznających pomoc społeczną kryteria i zasady wydatkowania tej pomocy są zawarte jedynie w wytycznych wojewody, nawet jeżeli wytyczne te wprowadzają dodatkowe, pozaustawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego, które są sprzeczne z brzmieniem ustawy o pomocy społecznej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

* art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej jako: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w efekcie oddalenie skargi strony skarżącej, pomimo braku po temu podstaw;

* art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w Warszawie do wszystkich okoliczności dotyczących sprawy podnoszonych przez skarżącą, a w szczególności do okoliczności, iż ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od zamieszkiwania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej czy prowadzenia gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu, a jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy, wynikającymi z przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s. jest: strata i klęska żywiołowa lub ekologiczna, która tę stratę spowodowała;

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. oraz art. 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.;

* art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji gdy decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

- co powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Strona przeciwna nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. r. (sygn. akt II GSK 2137/14) uchylił pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 2020/13), którym uchylono zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania - stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji zaakcentował, że w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany jej stanu faktycznego ustalonego przez organ na datę wydania kontrolowanej decyzji to zobowiązany był on, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2137/14. W konsekwencji wniosków formułowanych na jej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także w wadliwości stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, co stanowi - zdaniem strony - konsekwencję naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów postępowania wskazanych w zarzutach opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione, a przez to nie mogą być uznane również za skuteczne.

Przede wszystkim z tego powodu, że nie uwzględniają tej istotnej okoliczności, która odnosi się do znaczenia w rozpatrywanej sprawie konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. Jak powyżej już zasygnalizowano, Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie ze skargi Miasta i Gminy A. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa nie dość, że był związany wykładnią prawa dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., to również - w kontekście wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie rozumieć należy więc ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto - co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście - uwzględniając konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. – podnieść należy, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym, dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazania kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawione uwagi - o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów kasacyjnych - nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia. Zwłaszcza w sytuacji - co należy podkreślić - gdy skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a.

Zasadnicze w sprawie zagadnienia rysujące się na tle zarzutów aktualnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 2137/14, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W relacji - a w konsekwencji również w opozycji - do stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 2137/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, uznając za usprawiedliwione stawiane przez Ministra Finansów zarzuty naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p. oraz art. 110 ust. 2 u.p.s. – których naruszenie ponownie zarzuca strona skarżąca – że "[...] omawiana dotacja, co wymaga podkreślenia, udzielona została ze środków budżetu państwa. [...] Środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie [...], a jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. [...] Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco". Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "w zaskarżonym wyroku nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, naruszono przepis art. 110 ust. 2 u.p.s., w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. [...] Z powołaniem się na przepis art. 22 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie przekazał skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. Skarżąca [...] w sposób oczywisty naruszyła pkt 9 omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin". W tym zakresie dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny – odwołując się do ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. – wskazał, że "w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi".

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku zaznaczył jednocześnie, że "Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego błędne wnioski, tym samym dopuszczając się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego".

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę zaskarżonym wyrokiem – stosownie do art. 190 p.p.s.a. – związany był przedstawioną powyżej wykładnią ww. przepisów prawa materialnego i zasadnością ich zastosowania do "należycie wyjaśnionego stanu faktycznego sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku w sprawie II GSK 2137/14 wyraził w istocie osąd, że skarżąca – nie stosując się do wytycznych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wynikających z procedury przyznawania dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w następstwie wspomnianej powodzi i w konsekwencji przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a dodatkowo też osobom zamieszkującym na terenie innych gmin – naruszyła pkt 9. wiążącej ją na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. procedury przyznawania dotacji na pomoc udzielaną w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r.

Podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może też czynić postawiony w skardze kasacyjnej w łączności z art. 110 ust. 2 u.p.s., a także z art. 169 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 u.f.p. i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s., zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wytyczne Wojewody Małopolskiego, wprowadzające pozaustawowe przesłanki przyznania zasiłku celowego, są sprzeczne z brzmieniem ustawy o pomocy społecznej, ponieważ "uzależnienie przyznania zasiłku celowego od zamieszkania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej" pomija w istocie cel doraźnej pomocy ustanowionej w art. 40 ust. 2 u.p.s. (tutaj: przyznania pomocy osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej), co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że zasiłek celowy został wypłacony (wykorzystany) niezgodnie z przeznaczeniem, tylko z tego powodu, że wniosek o jego przyznanie złożyli właściciele uszkodzonych przez powódź budynków, a nie osoby im bliskie, zamieszkujące w tych budynkach.

Odnośnie tego zarzutu Sąd pragnie stwierdzić, że organy – a w ślad za nimi Sąd I instancji – słusznie przyjęły, że pomoc socjalna ze strony Państwa może być przyznana tylko wówczas, gdy jest niezbędna tzn. gdy osoby które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości, przezwyciężyć zaistniałej sytuacji, a zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Z przywołanego zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do przepisu art. 40 ust. 2 u.p.s. wynika, że samo powstanie, na skutek powodzi, straty w nieruchomości budynkowej, stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną - w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu – oznacza, że pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Tym samym sytuacja taka wyklucza możliwość udzielenia takiej osobie pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, lecz ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co świadczy zarazem o tym, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2120/12; wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 227/13; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1000/14). Nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku powodzi, pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które to osoby przez to zdarzenie znalazły się w trudnej sytuacji życiowej (utraciły dach nad głową), której nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć, m.in. usunąć zaistniałych zniszczeń (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11 oraz wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 491/12).

Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że orzeczony zwrot dotacji odnosił się do 8 przypadków, w których decyzje Burmistrza Miasta i Gminy A. (działającego z jego upoważnienia Kierownika GOPS w A.) przyznające pomoc pieniężną z dotacji celowej z budżetu państwa przekazanej Gminie na pomoc dla osób dotkniętych powodzią w maju i czerwcu 2010 r., zostały skierowane do osób, którym wskazana pomoc nie była niezbędna, bowiem – pomimo, że osoby były właścicielami (współwłaścicielami) budynków, które ucierpiały w wyniku powodzi – w uszkodzonych budynkach faktycznie nie zamieszkiwały (posiadały miejsce zamieszkania w innych budynkach czy lokalach na terenie Gminy, jak również poza nią). W tej sytuacji powódź nie pozbawiała tych osób miejsca zamieszkania i dlatego osoby te nie mogły być beneficjentami zasiłków celowych, które zostały wypłacone ze środków wskazanej dotacji celowej z budżetu państwa.

W kontekście omawianego zarzutu należy dodatkowo wskazać, że rozpoznawana sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 169 ust. 1 pkt 1 u.f.p.), sama zaś dotacja została przyznana przez Ministra Finansów na realizację przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, tj. w celu wypłaty przez Gminę i Miasto A. zasiłków celowych w trybie art. 40 ust. 2 u.p.s. Z tego też powodu, w niniejszej sprawie – co należy podkreślić - nie jest istotne zatem to, czy przeznaczenie wypłaconych zasiłków celowych odpowiadało ustawowemu celowi pomocy społecznej, lecz czy ten koszt powinien zostać sfinansowany przez Gminę z budżetu państwa w ramach przyznanej dotacji celowej (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., II GSK 923/13). Zaznaczyć należy, że zarówno przekazanie omawianej dotacji celowej, jak i zasady jej rozdysponowania – zgodnie z art. 22 pkt 1 oraz art. 110 ust. 2 u.p.s. – zostały uzależnione od realizacji (wykonania) wytycznych Wojewody Małopolskiego zawartych w przekazanej skarżącej Gminie wiążącej ją procedurze przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi, na co wyraźnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku w sprawie II GSK 2137/14. Należy więc przyjąć, że choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 u.p.s. ww. ustalenia (wytyczne) Wojewody nie mają charakteru aktu prawa miejscowego, a więc nie mogły stanowić i nie stanowiły podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych "powodzianom", to jednak wiązały na podstawie art. 110 ust. 2 u.p.s. Gminę w realizacji tej dotacji, i winny były być respektowane przez Gminę przy wypłacie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłków celowych ze środków finansowych przekazanych Gminie z budżetu państwa na ten cel. Realizując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej i dokonując wypłaty ww. środków finansowych powodzianom niezgodnie z ustaleniami (wytycznymi) Wojewody Małopolskiego zawartymi w opisanej procedurze, Gmina powinna mieć świadomość, że w ten sposób przekazuje środki dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zarówno organy, a także Sąd I instancji aprobując stanowisko organów oraz ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II GSK 2137/14 – nie dopuściły się błędnej wykładni art. 40 ust. 2 w zw. z art. 110 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 u.f.p., gdyż przyznanie zasiłków celowych osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w powodzi, nie uzasadniało wypłaty takiej pomocy finansowej ze środków z przekazanej przez Wojewodę Małopolskiego dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych od maja 2010 r.

W sytuacji więc, gdy z uzasadnienia aktualnie kontrolowanego wyroku wynika, że stanowisko Sądu odnośnie do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o pomocy społecznej koresponduje z ich wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 2137/14, a ponadto, że w sposób korespondujący z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego Sąd I instancji podszedł do kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie przez organ oraz kontroli prawidłowości zastosowania przez organ ze względu na te ustalenia faktyczne wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że nie dość, że doszło do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę wyrokowania w sprawie wadliwych ustaleń faktycznych, to również wadliwej ich oceny prawnej stanowiącej konsekwencję błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zwłaszcza, że - co ponownie należy podkreślić - strona skarżąca nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji, ani art. 190 p.p.s.a. ani też art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, w jakim z zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu miałoby wynikać, że ponownie orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił zawartym w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015 r. ocenom prawnym lub wskazaniom co do dalszego postępowania w sprawie.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów nie ma również podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 133 p.p.s.a.

Artykuł 3 § 1 p.p.s.a. nie jest przepisem, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Wskazuje on na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a naruszenie omawianego przepisu można byłoby zarzucić, jeśli sąd nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt OSK 2271/15). Z kolei art. 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15). Naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mogłoby stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie w sytuacji, gdy pomimo swej właściwości i spełnienia wszystkich wymagań formalnych, sąd pierwszej instancji w ogóle nie rozpoznał skargi bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 311/05). W tej sytuacji nie można uznać za skuteczny zarzutu postawionego w punkcie 2. tiret 1. petitum skargi kasacyjnej.

Z kolei wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14). Uwzględniając wszystkie dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola legalności decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa - stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a należy wyjaśnić, że naruszenie określonej nim zasady, a mianowicie orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, może stanowić - w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Na żadną z przedstawionych powyżej sytuacji, albo sytuacji im podobnych, strona skarżąca kasacyjnie jednak się nie powołuje. Nie ma więc podstaw aby twierdzić, że wystąpił taki stanowiący konsekwencję ich zaistnienia stan, który doprowadził do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.