Wyrok z dnia 2017-01-25 sygn. II GSK 2985/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 4731/15 w sprawie ze skargi Miasta i Gmina S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta i Gminy S. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r., oddalił skargę Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w Miejsko - Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w S. wykryto nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania i wypłacenia zasiłku celowego na podstawie decyzji z dnia [...] września 2010 r. (nr [...]) Barbarze J. (działającej przez pełnomocnika - Franciszkę J.) w wysokości 69 621,00 zł z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego w trakcie powodzi.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Małopolski orzekł w przedmiocie określenia kwot dotacji podlegających zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa w łącznej wysokości 69.621,00 zł, w tym:

1) w wysokości 34.810,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2010 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. od dnia przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla Barbary J.,

2) w wysokości 34.811,00 zł jako części dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku budżetowym 2011 r. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] lutego 2011 r., tj. od dnia, przekazania z budżetu państwa środków na wypłatę części zasiłku dla Barbary J.

Po rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy S., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 587/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 2529/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę Miasta i Gminy S.

Odwołując się w punkcie wyjścia do konsekwencji wynikających z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd I instancji wyjaśnił, że dotacja, do której zwrotu na podstawie zaskarżonych decyzji zobowiązano stronę skarżącą, została jej przyznana przez Ministra Finansów w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz.182). Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Odwołując się do wyroku NSA w sprawie o sygn.akt II GSK 2529/14, którym uchylone zostało pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie WSA w Warszawie, Sąd I instancji podniósł, że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego gdyż pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza tym samym możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta nie stanowi bowiem rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie beneficjentką zasiłku celowego była Barbara J., gdyż to ona złożyła stosowny wniosek o jego przyznanie. Kontrolując prawidłowość wykorzystania dotacji celowej przez Gminę S. organy zasadnie zatem oceniały jedynie jej sytuację życiową, wynikająca ze skutków powodzi w 2010 r. Brak było podstaw do uznania za konieczne zbadanie przez organy sytuacji mieszkaniowej Franciszki J. - matki wnioskodawczyni. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skoro zasiłek celowy został przyznany jedynie Barbarze J., a nie jej rodzinie, to zdaniem Sądu nie było konieczne czynienie ustaleń w zakresie sytuacji życiowej jej matki. Jeśli natomiast organy ustaliły, że Barbara J. przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdzie legitymując się tzw. "Zieloną Kartą" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe, nie mieszkając jednocześnie w uszkodzonym powodzią budynku, to słusznie uznały, że nie przysługiwał jej zasiłek celowy.

W konsekwencji Sąd I instancji podniósł, że kwestia odnosząca się do wymogów formalnych pełnomocnictwa udzielonego matce przez Barbarę J. w zakresie klauzuli apostille, nie ma pierwszorzędnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów dotyczącej wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, Miasto i Gmina S. zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przez WSA w Warszawie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 169 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów prowadzącą do uznania, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy doszło do wykorzystania przez Gminę przyznanej dotacji celowej niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy beneficjentka zasiłku celowego, Pani Barbara J., spełniła wszystkie normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia, osiągnięty został zatem cel pomocy doraźnej wskazanej w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. przeznaczenie zasiłku na konkretny cel — stratę poniesioną przez wnioskodawcę w wyniku klęski żywiołowej. W efekcie błędnej wykładni doszło również do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sprawie;

• art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię ww. przepisów.

2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i niedopełnienie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w efekcie oddalenie skargi Strony Skarżącej, pomimo braku po temu podstaw;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez brak ustosunkowania się przez WSA w Warszawie do wszystkich okoliczności dotyczących sprawy podnoszonych przez Stronę Skarżącą, w szczególności do okoliczności, iż ustawa o pomocy społecznej w żadnym ze swoich przepisów nie uzależnia przyznania zasiłku celowego od zamieszkiwania w budynku, który został zniszczony w wyniku klęski żywiołowej czy prowadzenia gospodarstwa domowego w zniszczonym przez powódź domu, a jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie pomocy, wynikającymi z przepisu art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest: strata i klęska żywiołowa lub ekologiczna, która tę stratę spowodowała;

• art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych w zw. z 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi Strony Skarżącej, w sytuacji gdy decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 169 ust. 1 pkt. 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych oraz 40 ust. 2 i art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej;

• art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez błędne oddalenie skargi Strony Skarżącej, w sytuacji gdy decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

- co powinno skutkować uchyleniem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2013 r. ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Finansów w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa - Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r. r. (sygn. akt II GSK 2529/14) uchylił pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 587/14, którym uchylono zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania - stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji zaakcentował, że w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do zmiany jej stanu faktycznego ustalonego przez organ na datę wydania kontrolowanej decyzji to zobowiązany był on, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2529/14. W konsekwencji wniosków formułowanych na jej podstawie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja prawa nie narusza. Z zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji przedstawionej w ich uzasadnieniu wynika natomiast, że wadliwości zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanych w niej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także w wadliwości stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, co stanowi - zdaniem strony - konsekwencję naruszenia przez Sąd I instancji, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przepisów postępowania wskazanych w zarzutach opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie są usprawiedliwione, a przez to nie mogą być uznane również za skuteczne.

Przede wszystkim z tego powodu, że nie uwzględniają tej istotnej okoliczności, która odnosi się do znaczenia w rozpatrywanej sprawie konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. Jak powyżej już to zasygnalizowano, Sąd I instancji ponownie orzekając w sprawie ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa nie dość, że związany był wykładnią prawa dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., to również - w kontekście wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie rozumieć należy więc ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto - co również nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że ocena prawna, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). W tym też kontekście podnieść należy, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4, że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu administracyjnego I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez ten sąd stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym, dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej oraz dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawione uwagi - o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów kasacyjnych - nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia. Zwłaszcza w sytuacji - co należy podkreślić - gdy skarga kasacyjna nie podnosi zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a..

Zasadnicze w sprawie zagadnienia rysujące się na tle zarzutów aktualnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji, zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 2529/14, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W relacji - a w konsekwencji również w opozycji - do stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej podkreślić należy, że w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 2529/14, NSA jednoznacznie wyjaśnił, uznając za usprawiedliwione stawiane przez Ministra Finansów zarzuty naruszenia art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej - naruszenie których ponownie zarzuca strona skarżąca - że "[...] samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie pomocy w postaci zasiłku celowego [...]". Podkreślił również, że "[...] w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu [...] pomoc ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej w postaci zasiłku celowego. Pomoc ta bowiem nie stanowi rekompensaty, odszkodowania, czy zadośćuczynienia ze strony Państwa, ma zaś służyć obywatelom w najcięższych dla nich sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie. Oznacza to, że w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. Taka sytuacja z kolei wyklucza możliwość udzielenia jej pomocy socjalnej. [...]. Zatem pomoc ta nie powinna być kierowana do osób, które mają zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi." Co nie mniej istotne, przedstawione podejście do wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych oraz o pomocy społecznej, a także do zakresu ich zastosowania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skonfrontował z pierwotnie wyrażonym przez WSA w Warszawie stanowiskiem odnośnie do prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie przez organ administracji. Stanowisko to - podzielając trafność zarzutów Ministra Finansów o naruszeniu przez sąd administracyjny I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - NSA uznał za wadliwe, co nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zasadności aktualnie stawianych zarzutów kasacyjnych adresowanych wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. W tej mierze, stanowisko NSA wyraziło się w stanowczym stwierdzeniu, że "Beneficjentką zasiłku celowego była Barbara J., to ona złożyła stosowny wniosek o jego przyznanie, wobec czego zasadnie organy kontrolujące prawidłowe wykorzystanie dotacji celowej przez Gminę S. oceniały jedynie jej sytuację życiową, wynikająca ze skutków powodzi w 2010 r. Nie jest zatem zasadna ocena Sądu I instancji dotycząca uznania za konieczne zbadanie przez organy sytuacji mieszkaniowej [...] matki skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Skoro zasiłek celowy został przyznany jedynie Barbarze J. a nie jej rodzinie, to nie jest konieczne czynienie ustaleń w zakresie sytuacji życiowej jej matki. [...] organy - w oparciu o zebrane w sprawie dowody - słusznie uznały, że Barbara J. nie mieszkała w uszkodzonym powodzią budynku, że przebywała wówczas wraz z małoletnimi dziećmi w Stanach Zjednoczonych Ameryki, gdzie legitymując się tzw. "Zieloną Kartą" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe." Tym samym, gdy odwołać się do powyżej wskazanych konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. - którego naruszenia, co ponownie należy podkreślić, strona skarżąca nie zarzuca - nie sposób zasadnie twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z jakimikolwiek deficytami stanu faktycznego albo wadliwościami, czy też deficytami jego oceny, gdy chodzi o istotne jego (ich) elementy. W związku z tym formułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty odnośnie do potrzeby, wręcz konieczności dokonania ustaleń dotyczących sytuacji mieszkaniowej matki wnioskodawczyni, nie mogą być uznane za trafne, ani też zasadne (por. s. 7 - 9 skargi kasacyjnej).

W sytuacji więc, gdy z uzasadnienia aktualnie kontrolowanego wyroku wynika, że stanowisko Sądu odnośnie do wykładni spornych w sprawie przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o pomocy społecznej koresponduje z ich wykładnią dokonaną przez NSA w sprawie II GSK 2529/14, a ponadto, że w sposób korespondujący z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania w sprawie zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego - o czym mowa będzie jeszcze dalej - Sąd I instancji podszedł do kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych przeprowadzonych w sprawie przez organ oraz kontroli prawidłowości zastosowania przez organ, ze względu na te ustalenia faktyczne, wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, to nie ma podstaw, aby twierdzić, że nie dość, że doszło do przyjęcia przez WSA w Warszawie za podstawę wyrokowania w sprawie wadliwych ustaleń faktycznych, to również wadliwej ich oceny prawnej stanowiącej konsekwencję błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zwłaszcza, że - co ponownie należy podkreślić - strona skarżąca nie zarzuca naruszenia przez Sąd I instancji, ani art. 190 p.p.s.a. ani też art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, w jakim z zarzutu naruszenia tego ostatniego przepisu miałoby wynikać, że ponownie orzekając w sprawie WSA w Warszawie uchybił zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r. ocenom prawnym lub wskazaniom co do dalszego postępowania w sprawie.

W kontekście odnoszącym się do przedstawionych powyżej konsekwencji wynikających z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu kasacyjnego wskazania co do dalszego postępowania determinują sposób oraz kierunek działania sądu administracyjnego I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązując ten sąd również do wyjaśnienia kwestii, które pierwotnie wyjaśnione nie zostały, podnieść należy, że Sąd I instancji - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - ponownie orzekając w sprawie ze skargi Miasta i Gminy S. na wymienioną decyzję Ministra Finansów dokonał również jej kontroli z punktu widzenia art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz ustosunkował się do zagadnienia pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawczynię jej matce w kontekście jego wymogów formalnych, do czego był zobowiązany wytycznymi zawartymi w wyroku NSA w sprawie II GSK 2529/14.

W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii, w przywołanym wyroku sądu kasacyjnego podkreślono, że "[...] Stosownie [...] do art. 110 ust. 2 u.p.s., gmina realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazywanymi przez wojewodę. [...] wojewoda posiada uprawnienia do określenia w formie wytycznych zasad określających sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Niewątpliwie celem tego jest ujednolicenie zasad postępowania, aby uniknąć sytuacji nierównego traktowania osób, które znalazły się w identycznej lub podobnej sytuacji w wyniku klęski żywiołowej." Jakkolwiek, jak podkreślił NSA, wskazane wytyczne kierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to "[...] Nie oznacza to jednak, aby całkowicie pominąć ich istnienie, co oznaczałoby de facto, że gmina ma dowolność w przyznawaniu specjalnych środków z budżetu państwa przeznaczonych na usuwanie skutków klęsk żywiołowych, a organ centralny nie może określić zasad i procedury ich redystrybucji, po to aby zapewnić równe traktowanie osób, które poniosły straty w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych." W sytuacji, gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji odwołał się do tak właśnie rozumianej istoty unormowania zawartego w art. 110 ust. 2 ustawy pomocy społecznej oraz jego znaczenia dla spraw regulowanych wymieniona ustawą - w tym również dla wyniku rozpatrywanej sprawy - to nie ma podstaw, aby twierdzić, że przepis ten naruszył w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu oraz przedstawiona w jego uzasadnieniu argumentacja nie odwołuje się również do żadnej z wytycznych określających zasady i sposób wydatkowania pomocy społecznej dla osób, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, do których - jako "ustaleń przekazanych przez wojewodę" - przepis ten odsyła, co tylko w takiej sytuacji mogłoby ewentualnie skutkować oceną o jego naruszeniu. W związku z tym, że omawiany zarzut tego rodzaju odwołania nie zawiera, operując w granicach determinowanych zasadą dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny poza granice te - wyznaczone podstawami kasacyjnymi - nie może więc wykroczyć.

W odniesieniu natomiast do drugiej spośród powyżej wymienionych kwestii podnieść należy, że w realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku w sprawie II GSK 2529/14, Sąd I instancji wyjaśnił - odwołując się w tej mierze do poglądu prawnego Sądu Najwyższego wyrażonego w orzeczeniu z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 21/07 - że pełnomocnictwo udzielone przez wnioskodawczynię jej matce było wadliwe. Podjęta w skardze kasacyjnej polemika z poglądem Sądu I instancji - zdaniem strony skarżącej wymienione pełnomocnictwo czyniło zadość koniecznym wymogom formalnym - nie może być jednak uznana a skuteczną, w sytuacji, gdy - co należy podnieść - WSA w Warszawie podkreślił, że ocena wymogów formalnych tego pełnomocnictwa nie ma jednak zasadniczego znaczenia dla oceny wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem i określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa.

Trafność tego wniosku znajduje wsparcie w tym argumencie, że - jak wyżej już to podkreślono - w rozpatrywanej sprawie nie zostały podważone te istotne okoliczności przesądzające o ocenie odnośnie do prawidłowości stosowania w niej przepisów art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie, że postępowanie w sprawie przyznania zasiłku celowego toczyło się z wniosku Barbary J., której zasiłek ten został przyznany, w sytuacji gdy nie mieszkała ona w uszkodzonym powodzią budynku, przebywając i zamieszkując wraz z małoletnimi dziećmi w czasie klęski żywiołowej w postaci powodzi poza granicami kraju, gdzie legitymując się tzw. "Zieloną Kartą" mieszkała i miała zaspokojone swoje potrzeby życiowe. Ta więc okoliczność - znajdująca dodatkowo swoje potwierdzenie w treści art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej - a nie wymienione pełnomocnictwo (i to niezależnie od rezultatu oceny jego wymogów formalnych), miała zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Finansów.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów - w tym zwłaszcza tych odnoszących się do konsekwencji wynikających z przepisu art. 190 p.p.s.a (w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.) - nie ma również podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia. Uwzględniając wszystkie dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola legalności decyzji określającej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa - stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a należy wyjaśnić, że naruszenie określonej nim zasady, a mianowicie orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, może stanowić - w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Na żadną z przedstawionych powyżej sytuacji, albo sytuacji im podobnych, strona skarżąca kasacyjnie jednak się nie powołuje. Nie ma więc podstaw aby twierdzić, że wystąpił taki stanowiący konsekwencję ich zaistnienia stan, który doprowadził do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14