Wyrok z dnia 2017-02-02 sygn. I OSK 1843/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 451/14 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Lu 451/14, oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie usług opiekuńczych.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy N. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r., który wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. w dniu 15 stycznia 2014 r., skarżąca zwróciła się o przyznanie jej usług opiekuńczych oraz o wyłączenie ze sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownic socjalnych: H. L. i E. W. oraz Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej B. Ś. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. organ odmówił wyłączenia tych pracownic.

Pracownicy socjalni w dniu 23 stycznia 2014 r. próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, jednakże nie mieli możliwości wejścia na teren posesji skarżącej. Wywiad taki przeprowadzono w dniu 6 lutego 2014 r. Ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane piecem centralnego ogrzewania. W tym samym budynku zamieszkuje jej mąż, z którym jest w separacji, orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe, zajmując kuchnię i pokój. Skarżąca utrzymuje się z emerytury wynoszącej [...] zł miesięcznie, z czego kwotę [...] zł potrąca ZUS na poczet należności komorniczych, stąd skarżąca otrzymuje kwotę [...] zł. Według udzielonych przez T. W. informacji, ponosi ona wydatki na leki, zakup środków pomocniczych, opału i opłatę za telefon. Opłaty za energię elektryczną, wodę i ścieki pokrywa mąż. T. W. jest osobą przewlekle chorą. Jak wskazała, na leki wydaje około [...] zł miesięcznie. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. zaliczył skarżącą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Natomiast z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2014 r. dostarczonego przez skarżącą wynika, że jest leczona z powodu schorzeń przewlekłych i wskazana jest pomoc osób drugich w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, takich jak prowadzenie gospodarstwa domowego, przygotowanie posiłków, pranie, sprzątanie, czynności gospodarcze na posesji oraz zapewnienie kontaktu ze środowiskiem. Ani orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ani zaświadczenie lekarskie nie zawierają wskazań do przyznania usług opiekuńczych, tj. ich zakresu, wymiaru godzinowego, ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone usługi.

W ocenie organów kwestia ustalenia właściwej dla stanu zdrowia pomocy w postaci usług opiekuńczych pozostawiona została uznaniu organu pomocy społecznej, który po ustaleniu sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy podejmuje stosowną decyzję.

W dniu 21 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. W. na przedmiotową decyzję, przy czym w skardze tej skarżąca powołała art. 24 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 1 lutego 2015 r. skarżąca podniosła, że nie ustalono "szczególnego przypadku", wyraziła także zastrzeżenia do pracy pracowników socjalnych i członków Kolegium, a także powołała się na załączone do tego pisma dokumenty, które w jej ocenie świadczą o tragicznej sytuacji, która zagraża jej życiu. Podkreśliła, że już z samej treści orzeczenia o niepełnosprawności wynika konieczność czasowej pomocy osób drugich, a także, że dorosły syn skarżącej zamieszkujący w P. nie ma możliwości zapewnienia usług opiekuńczych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne zarówno z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.), jak i kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą pomocy społecznej zawartą w art. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W myśl przepisu art. 50 ust. 1 ustawy pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do przepisu art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Natomiast art. 50 ust. 3 ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem.

W przekonaniu Sądu I instancji z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Dlatego też dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić treść art. 6 pkt 9 ustawy, definiującego pojęcie osoby samotnej, stanowiącego, że osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych.

Pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny.

Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób, konieczne jest również wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę mogącą pomoc zapewnić.

Sąd Wojewódzki wskazał, że organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usług opiekuńczych zarówno w przypadku gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie usług opiekuńczych nie wymaga pomocy innych osób, jak również gdy ustali, że osoba pomocy takiej wymaga, lecz ma ją zapewnioną np. ze strony małżonka lub krewnych.

Dokonując rozważań w tym zakresie podniósł Sąd I instancji, że skarżąca nie spełnia warunków pozwalających by uznać ją za osobę samotną w rozumieniu ustawy. Art. 6 pkt 9 ustawy definiuje bowiem osobę samotną jako osobę samotnie gospodarującą, niepozostająca w związku małżeńskim oraz nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Wprawdzie T. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia rozwodu. Ponadto, w myśl art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy.

Powyższa okoliczność wykluczała, w przekonaniu Sądu i instancji, możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie tego przepisu - w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania - pozostawione jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe.

Wskazał Sąd I instancji, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00).

W ocenie Sądu I instancji organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych.

Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika bowiem, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i musi stale przyjmować leki, a w zaświadczeniu lekarskim z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdzono także, że wskazana jest w jej przypadku pomoc osób drugich. Jednakże jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2013 r. (wydanym na okres do [...] listopada 2015 r.) u skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych, ale schorzenie to nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Z punktu 6 wyżej wymienionego orzeczenia wynika wprost: "korzystanie z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych (....) – zgodnie z ustawą o pomocy społecznej".

Przywołany dowód mający charakter dokumentu urzędowego nie mógł być pominięty przez organy w toku dokonywanych przez nie ustaleń co do sytuacji skarżącej. Tym bardziej, że dokonane w toku postępowania ustalenia pracowników organu nie podważają tej oceny. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by stan zdrowia skarżącej powodował konieczność zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 ustawy, tj. w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się po domu.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w tych okolicznościach brak jest podstaw by kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, iż T. W. nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji. Z treści wywiadu wynika, że jest osobą sprawną fizycznie, sama chodzi do lekarza i apteki, a czasami korzysta w tym zakresie z pomocy sąsiadów, którzy podwożą ją samochodem.

Podkreślił Sąd Wojewódzki, że wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależnione jest w dużej mierze od jego możliwości finansowych.

W przekonaniu Sadu I instancji nieuzasadnione są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie ze sprawy pracownic socjalnych, a także członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ pierwszej instancji odniósł się do wniosku o wyłączenie pracownic socjalnych wydając stosowne postanowienie. Natomiast w stosunku do członków Kolegium skarżąca nie sprecyzowała zarzutów, zaś organ odwoławczy słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę, że nie jest przesłanką do wyłączenia udział wskazanych przez skarżącą członków Kolegium w innych jej sprawach. Dlatego też, wobec niespełnienia przesłanek wynikających z art. 24 § 3 k.p.a., Sąd Wojewódzki uznał te zarzuty za bezzasadne.

Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Materiał dowodowy został bowiem zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Poczynione ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu I instancji dokonana przez organy ich interpretacja. W ocenie WSA w Lublinie orzeczona odmowa przyznania skarżącej usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) WSA w Lublinie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniosła T. W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji podnosząc, że wyrok ten wydany został z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego i procesowego:

- art. 3 ust. 1, 2 oraz 4 ustawy o pomocy społecznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu trudnej sytuacji życiowej T. W. przy ferowaniu odmownej decyzji o przyznaniu usług opiekuńczych, podczas gdy sytuacja życiowa skarżącej wskazuje na konieczność udzielenia jej pomocy w sytuacjach dnia codziennego, tak w zakresie potrzeb osobistych jak i socjalnych, których nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć;

- art. 50 ust. 1, 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przez Sąd I instancji faktu, że skarżąca wymaga pomocy innych osób w tak zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, jak i w zakresie zapewniania kontaktów z otoczeniem, a osoby bliskie nie mogą takiej pomocy jej zapewnić, podczas gdy Sąd winien był to uwzględnić;

- art. 67 § 1 w zw. z art. 72 k.p.a. - poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lutego 2014 r., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który pracownicy zobowiązani byli sporządzić z przeprowadzonych czynności, a czego nie uczynili, co w konsekwencji wyłącza możliwość powoływania się na rzeczony dowód przy orzekaniu co do istoty sprawy przez organ pierwszej jak i drugiej instancji oraz Sąd ferujący skarżony wyrok;

- art. 10 k.p.a. - poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewniać stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji istotnie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że gruntowna analiza sytuacji życiowej skarżącej prowadzi do konkluzji, iż nie jest ona w stanie samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb - tak osobistych jak i socjalnych oraz zapewnić sobie warunków odpowiadających godności człowieka.

T. W. cierpi bowiem na przewlekłą obustronną chorobę płuc i niewydolność krążeniowo - oddechową. Niniejsze pozbawia ją możności samodzielnego zaspokajania swoich potrzeb związanych z możnością chociażby zakupu wyżywienia, jak również niezbędnych jej leków, nie mówiąc już o potrzebach związanych z załatwieniem czynności administracyjnych na poczcie czy w innym urzędzie. Ponadto z Orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2010 r., wynika, że u skarżącej stwierdzono naruszenie sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy. Nie budzi wątpliwości autora skargi kasacyjnej, że sytuacja życiowa T. W. w całej rozciągłości mieści się w założeniach ustawodawcy stanowiących postawę udzielenia beneficjentowi pomocy społecznej. Sąd natomiast, ferując skarżony wyrok, nie odniósł się do ogólnej sytuacji życiowej skarżącej, a oparł się jedynie na wnioskach organu pierwszej i drugiej instancji. Nie dokonał subsumpcji sytuacji życiowej skarżącej, jak i jej analizy w aspekcie dyspozycji art. 50 ust 1-3 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej wskazano także, że jakkolwiek skarżąca zamieszkuje z mężem, jednakże od lat pozostaje z nim w separacji, nadto Z. W. jest osobą silnie schorowaną oraz niepełnosprawną, jest bowiem chory psychicznie. Mając to na względzie wywieść należy, że skarżąca bez wątpienia wymaga pomocy osób trzecich, jednakże jest jej pozbawiona. Trudno bowiem uznać, aby małżonek skarżącej mógł zaspokoić jej potrzeby i podjąć się opieki nad jej osobą, w sytuacji gdy on sam potrzebuje stałej opieki i nadzoru.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 67 § 1 w zw. z art. 72 k.p.a. autor skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja wydana przez organ pierwszej i drugiej instancji, a także skarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonane zostały w oparciu o treść notatek służbowych sporządzonych przez pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lutego 2014 r. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może natomiast dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. kasator uzasadnił tym, że poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed datą wydania decyzji uniemożliwiono jej skuteczną ochronę swoich praw na etapie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, wskazując, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r., poz. 163 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu trudnej sytuacji życiowej T. W. przez odmowę przyznania usług opiekuńczych.

Wbrew twierdzeniu kasatora sytuacja życiowa T. W. nie wskazuje na konieczność udzielenia jej pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka konieczność nie wynika z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności z siedzibą w L., ani z utrzymującego go w mocy orzeczenia z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L., ani z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2014 r.

W świetle treści orzeczenia o niepełnosprawności skarżąca nie jest osobą wymagającą stałej pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych i opieki higienicznej, które to czynności mieszczą się w pojęciu usług opiekuńczych. Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji orzeczenie o niepełnosprawności ani zaświadczenie lekarskie nie określają żadnych szczegółów co do przyznania usług opiekuńczych (nie mówią w ogóle o usługach opiekuńczych), nie wskazują ani zakresu, ani wymiaru godzinowego, ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone takie usługi. Ponadto brak takiej konieczności potwierdzają obserwacje pracowników socjalnych poczynione w trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdzie stwierdzono, że skarżąca sprawnie porusza się po mieszkaniu, trudno zauważyć ograniczenia w funkcjonowaniu, kontaktuje się z sąsiadami. Ponadto T. W. korzysta ze wsparcia męża – Z. W. w zaspokajaniu potrzeb życia codziennego, takich jak dowiezienie do lekarza, załatwianie poza domem spraw urzędowych (pisma pisze i składa w różnych organach w imieniu skarżącej osobiście jej mąż). W niniejszej sprawie wniosek, odwołanie i skargę do WSA w Lublinie oraz inne pisma pisał mąż skarżącej. Słusznie organ pomocy społecznej zauważył, że kwestia ustalenia właściwej dla stanu zdrowia pomocy w formie usług opiekuńczych pozostawiona została jego uznaniu. Po ustaleniu sytuacji zdrowotnej T. W., mając na względzie ustalony w aktach sprawy stan faktyczny, organ pomocy społecznej zasadnie odmówił przyznania usług opiekuńczych.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 50 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na pominięciu faktu, że skarżąca wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, kontaktów z otoczeniem, gdy osoby bliskie takiej pomocy nie mogą zapewnić. Być może skarżąca wymaga pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, kontaktów z otoczeniem, ale nie wymaga usług opiekuńczych. Z akt sprawy wnika, że skarżąca sama chodzi do lekarza, gdzie bywa podwożona przez męża lub sąsiadów, sama robi zakupy, gotuje, pierze, sprząta. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r., Powiatowego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności z siedzibą w L. (w skardze kasacyjnej na str. 4 wskazano nieaktualne orzeczenie z dnia [...] października 2010 r.), utrzymanym w mocy orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. zaliczono skarżącą do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że wobec skarżącej nie zachodzi konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (pkt 7 orzeczenia).

Ponadto fakt, że skarżąca pozostaje z mężem Z. W. w separacji, nie oznacza, że małżonkowie nie pomagają sobie wzajemnie, do której to pomocy także w świetle prawa są zobowiązani. Twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej (str. 4), że Z. W. jest osobą silnie schorowaną oraz niepełnosprawną ma się nijak do rzeczywistości. Poza faktem, że stwierdzono u niego chorobę psychiczną i ma z tego powodu orzeczenie o niepełnosprawności, nie jest on osobą ubezwłasnowolnioną, dochodzi bardzo aktywnie swoich jak żony interesów odwiedzając osobiście OPS N., UG N., Kolegium, WSA w Lublinie, przyznanych z urzędu pełnomocników jak i inne instytucje. Pisze pisma w swoich sprawach i żony, porusza się samodzielnie, jeździ rowerem i własnym samochodem, nie potrzebuje opieki ani nadzoru.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 67 § 1 w związku z art. 72 k.p.a. poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o materiał dowodowy w postaci notatek służbowych sporządzonych przez pracowników OPS w N. z dnia [...] lutego 2014 r. organ stwierdził, że jest on chybiony. W niniejszej sprawie pracownicy organu pierwszej instancji nie sporządzali notatki służbowej w dniu [...] lutego 2014 r. (takiej notatki nie ma w aktach sprawy). W aktach sprawy jest notatka z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdzająca okoliczności uniemożliwiające przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, która nie ma przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Natomiast w dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy socjalni przeprowadzili ze skarżącą aktualizację wywiadu środowiskowego.

Całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Należy wskazać, że skarżąca uczestniczyła w podstawowej czynności postępowania jaką była aktualizacja wywiadu środowiskowego przeprowadzona w dniu [...] lutego 2014 r. Okoliczność, że skarżąca odmówiła zapoznania się z treścią wywiadu i odmówiła jego podpisania, świadczy o tym, że niejako sama pozbawiła się tej możliwości udziału w postępowaniu. Ponadto skarżąca udzieliła wywiadu w nieogrzanej kuchni należącej do męża Z. W. i nie odpowiedziała na pytanie, dlaczego nie chce udzielić wywiadu w pomieszczeniach użytkowanych przez nią. Dodatkowo należy wskazać, że Kolegium zawiadamiało skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 k.p.a., ale z tej możliwości skarżąca nie skorzystała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Podnosząc zarzuty dotyczące przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. art. 67 § 1 w zw. z art. 72 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] lutego 2014 r., oraz art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji.

Oceniając powyższe zarzuty należy stwierdzić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zostały wadliwie zastosowane przez Sąd I instancji. Z tych też względów zarzuty uznać należy za wadliwie postawione. Jednakże po przeanalizowaniu skargi kasacyjnej NSA jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez WSA (np. art. 145 § 1, bądź też art. 151 P.p.s.a.), co pozwala tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., nr I OPS 10/09).

Rozpoznając odkodowane zgodnie z intencją wyżej wskazanej uchwały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut oparcia dokonanych przez organy ustaleń na treści "notatki urzędowej" z [...]lutego 2014 r. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie pracownicy organu pierwszej instancji nie sporządzali takiej notatki. Natomiast w dniu [...] lutego 2014 r. pracownicy socjalni przeprowadzili ze skarżącą aktualizację wywiadu środowiskowego, która stała się podstawa dokonanych ustaleń. Rola i znaczenie wywiadu środowiskowego w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej wynika natomiast z przepisu art. 107 u.p.s.

Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że przedmiotowe uchybienie miało wpływ na postępowanie, do czego był zobowiązany zgodnie przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto zasadnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca uczestniczyła w podstawowej czynności tego etapu postępowania, jaką była aktualizacja wywiadu środowiskowego przeprowadzona w dniu [...] lutego 2014 r. Dodatkowo należy wziąć pod uwagę okoliczność, że Kolegium zawiadomiło skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 k.p.a., ale z tej możliwości skarżąca nie skorzystała.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Wskazać należy, że usługi opiekuńcze stanowią świadczenia niepieniężne przyznawane w ramach systemu pomocy społecznej. Powodem ich przyznania może być wiek, choroba lub inna przyczyna, ze względu na którą świadczeniobiorca wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiony. Regulacja prawna tej instytucji jest zawarta w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s., który wprowadza kryteria obligatoryjnego i fakultatywnego przyznania usług opiekuńczych. Konieczność wydania decyzji w przedmiocie przyznania tych usług, a możliwość jej wydania, a więc zastosowania uznania administracyjnego, w zasadzie różnicuje jedynie status rodzinny wnioskodawcy. W przypadku, gdy o usługi opiekuńcze ubiega się osoba, która faktycznie wymaga pomocy innych osób i jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s. organ administracji publicznej nie ma wyboru decyzyjnego w tym przedmiocie. Natomiast organ administracji publicznej może przyznać takie usługi osobie, która wymaga pomocy innych osób w przypadku, gdy rodzina – a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni – nie mogą jej takiej pomocy zapewnić. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W stanie faktycznym niniejszej sprawy syn skarżącej jest zstępnym pierwszego stopnia w linii prostej.

Z art. 50 ust. 3 i 5 u.p.s. wynika, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że T. W. nie jest osobą samotną, o której mowa w art. 6 pkt 9 u.p.s. i nie mógł mieć do niej zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.s. Rozważając możliwość przyznania jej pomocy w formie usług opiekuńczych w oparciu o art. 50 ust. 2 u.p.s. należało ustalić, czy wymaga ona pomocy innych osób oraz czy zamieszkujący wspólnie z nią małżonek, z którym pozostaje w separacji oraz syn zamieszkujący w innej miejscowości, mogą jej taką pomoc zapewnić.

Z ustaleń dokonanych w sprawie, prawidłowo zaakceptowanych przez Sąd I instancji wynika, że skarżąca kasacyjnie jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje wspólnie z mężem, z którym pozostaje w separacji, porusza się po mieszkaniu i nie ma problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji oraz kontaktuje się z sąsiadami. Ze względu na stan zdrowia nie wymaga ona pomocy w zakresie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opieki higienicznej czy też innych form usług opiekuńczych wymienionych w art. 50 ust. 3 u.p.s. Natomiast w zakresie czynności, w ramach których jest dla niej wskazana pomoc osób drugich, tj. w pełnieniu ról społecznych, winna ją uzyskać w pierwszej kolejności od męża i dorosłego syna. Fakt separacji małżonków nie oznacza, że Z. W. jest zwolniony z obowiązku pomocy żonie (art. 61(4) § 3 K.r.o.). Z obowiązku alimentacyjnego nie jest również zwolniony syn T. W. (art. 128 i art. 129 K.r.o.). Przy czym zakres tego obowiązku wyznaczają sytuacje uprawnionego i zobowiązanego oraz cele i funkcje obowiązku alimentacyjnego.

Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, który uznał, iż sytuacja zdrowotna i osobista T. W. pozwala na stwierdzenie, że brak jest podstaw do przyznania jej usług opiekuńczych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy, wyjaśnić należy, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który przyznaje je w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.