Wyrok z dnia 2017-04-27 sygn. I OSK 3304/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 140/14 w sprawie ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 140/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G.P., dalej także skarżący, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddalił skargę (pkt 1 wyroku); przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika kwotę 240,00 złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania (pkt 2 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego na leki. Organ I instancji ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym orzeczonym na stałe. Na jego dochód w lipcu 2013 r. składał się zasiłek stały w wysokości 529 zł. Dodatkowo skarżący od poniedziałku do piątku uczęszcza na zajęcia i posiłki do Miejskiego Dziennego Domu – Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów w Krakowie. Organ I instancji ustalił również, że pomimo posiadanego zasobu w postaci nieruchomości w L., skarżący od wielu lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w Krakowie, za który płaci obecnie 600 do 620 zł miesięcznie. Organ I instancji zaznaczył, że od kwietnia 2011 r. skarżący nie otrzymuje pomocy z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na uregulowanie należności za hotel, a pomimo tego należności te reguluje na bieżąco, chociaż przekraczają one jego deklarowany dochód. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący oświadczył, że opłaty za hotel reguluje z wyrównań otrzymanych świadczeń z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz z oszczędności z ubiegłego roku. Należąca do skarżącego nieruchomość w L. o powierzchni ponad 100 m2 składa się z trzech odrębnych lokali mieszkalnych. Aktualnie dwa lokale są wynajęte – jeden na zasadzie przydziału kwaterunkowego, a drugi na podstawie umowy najmu, natomiast trzeci lokal jest pusty. Uzyskiwane przez skarżącego opłaty za wynajem są zajęte przez komornika w związku z jego zaległościami alimentacyjnymi. Począwszy od maja 2010 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wielokrotnie zapraszał skarżącego do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. jego zasobów mieszkaniowych, oferując swoją pomoc w tej sprawie. Skarżący był również zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu celem znalezienia takich rozwiązań, które polepszą jego sytuację życiową, jednakże nie przystąpił do proponowanych negocjacji pomimo tego, że podczas wywiadu środowiskowego był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej. Skarżący odmówił również podpisania opracowanego przez MOPS projektu kontraktu socjalnego.

Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że zgodnie z zasadą wynikającą z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, miedzy innymi brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców został zaakcentowany w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, a przez współdziałanie osoby ubiegającej się o uzyskanie pomocy należy rozumieć m.in. gotowość skorzystania z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagających beneficjentowi przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Zdaniem organu I instancji, na miano uzasadnionych propozycji bezsprzecznie zasługuje wskazanie możliwości wykorzystania posiadanej przez wnioskodawcę nieruchomości w L. (składającej się z trzech mieszkań).

Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżący jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje on jednak pracy, gdyż uważa, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Pomimo tak zajmowanego stanowiska w kwestii pracy, skarżący od roku 2007 pełni funkcję Prezesa "Stowarzyszenia Bóg Honor Ojczyzna".

Zdaniem tego organu, skarżący powinien wykorzystać swój potencjał intelektualny również dla uzyskania odpowiedniego zatrudnienia i uzyskania dochodu. Bierne oczekiwanie na świadczenia z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia wnioskodawcy do świadczenia z pomocy społecznej. Zaznaczono przy tym, że pomimo braku współpracy, skarżący nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 2011 r. jej wymiar był ograniczony. Organ I instancji podkreślił, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, nie mniej jednak jest on zdolny do pracy w warunkach chronionych. Organ podniósł, że od wielu lat skarżący nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda od organów pomocy społecznej zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych.

W tej sytuacji Prezydent Miasta Krakowa nie znalazł podstaw do udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych i zasiłku okresowego.

W odwołaniach od powyższych skarżący podał, że naruszają one rażąco przepisy prawa polskiego, nie uwzględniając jego potrzeb oraz sytuacji materialnej i zdrowotnej. Zarzucił m.in. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że w aktach sprawy nie ma dowodu, że nie współpracował z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej, gdyż nigdy nie odmawiał współdziałania z pracownikami pomocy społecznej i zawsze uczciwie i terminowo składał wyjaśnienia.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39 oraz art. 108 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...]. Dokonało tych samych ustaleń faktycznych odnośnie sytuacji materialnej wnioskodawcy co organ I instancji. Stwierdziło, że z akt sprawy bezspornie wynika, że odwołujący się odmawia podpisania kontraktu socjalnego i to pomimo wielokrotnie, od maja 2010 r. podejmowanych działań przez organ I instancji. Organ II instancji podniósł, że próbę nawiązania z odwołującym się współdziałania celem wypracowania wspólnego stanowiska w kwestii zawarcia kontraktu socjalnego organ I instancji podjął m.in. w dniu 14 listopada 2012 r., kiedy na podstawie wiążącego organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 727/11 skierował do G.P. gotowy projekt kontraktu socjalnego. Odwołujący się odmówił jednak jego podpisania. Zdaniem organu II instancji, postawa wnioskodawcy wskazuje, że nie jest on zainteresowany kreatywnymi rozwiązaniami, mającymi na celu rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej pomimo tego, że był wielokrotnie pouczany przez organ I instancji, że brak współdziałania z organami pomocowymi będzie podstawą do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń.

Kolegium stwierdziło, że w świetle celów pomocy społecznej, a także obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc, określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej, taka postawa wnioskodawcy mogła zostać uznana jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, którą ustawodawca w art. 11 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy formułuje jako jedną z przesłanek odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie organu II instancji, roszczeniowa postawa odwołującego się, sprowadzająca się do wysuwania wobec organu żądań udzielenia pomocy, bez jednoczesnego przejawiania inicjatywy i woli pokonywania trudności przy wykorzystaniu własnych możliwości, bezspornie świadczy o braku współdziałania. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.

G.P. wniósł skargę na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się ich uchylenia Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1 i ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podniósł, że ma 60 lat, jest osobą niepełnosprawną, choruje na choroby przewlekłe i leczy się u kilku specjalistów. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że nie był zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Dodał, że w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na poparcie zarzutów, że nie współpracuje z organem i że nie podpisał kontraktu socjalnego. Natomiast sporządzony przez MOPS kontrakt socjalny był, zdaniem skarżącego, niezgodny z obowiązującym prawem, albowiem został mu narzucony bez jakichkolwiek negocjacji. Skarżący podał również, że podjął szereg działań mających na celu zmianę swojej sytuacji materialnej i bytowej, m.in. starał się o zmniejszenie zaległości alimentacyjnych, o mieszkanie socjalne oraz o rentę specjalną od Prezesa Rady Ministrów, a także o zameldowanie na pobyt stały w Domu Pracownika. Zdaniem skarżącego, spełnia on wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczeń z pomocy społecznej, a odmowa ich przyznania stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W odpowiedziach na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd ten podał, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżący posiada zasoby majątkowe w postaci trzech mieszkań w nieruchomości (kamienicy) w Lesznie, z których nie korzysta i nie stanowią one jego źródeł dochodu. Zamieszkuje w wynajętym pokoju w hotelu pracowniczym w Krakowie, za który ponosi odpłatność od 600 zł do 620 zł miesięcznie. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, nie ma bezwzględnych przeciwwskazań do podjęcia pracy, jednak jej nie podejmuje. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie i od poniedziałku do piątku uczęszcza na zajęcia i posiłki do Miejskiego Dziennego Domu – Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów w Krakowie.

Sąd zaznaczył, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest odmowa organów administracji udzielenia pomocy finansowej skarżącemu w formie zasiłku celowego na leki z powodu nieuzasadnionej odmowy skarżącego współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej sytuacji życiowej.

Zdaniem organów obu instancji, skarżący nie wykorzystuje własnych zasobów materialnych i nie dąży do współpracy z organami pomocy społecznej, a nawet działania tych organów torpeduje, np. poprzez odmowę zawarcia kontraktu socjalnego umożliwiającego docelowo jego wyjście z systemu pomocy społecznej.

Z kolei, zdaniem skarżącego, organy administracji postępują wbrew prawu, odmawiając mu pomocy materialnej i domagając się od niego zawarcia kontraktu socjalnego, a nawet przesyłając mu gotowy kontrakt do akceptacji, podczas gdy on sam podjął szereg działań mających na celu zmianę swojej sytuacji materialnej i bytowej, albowiem starał się o zmniejszenie zaległości alimentacyjnych, o mieszkanie socjalne oraz rentę specjalną od Prezesa Rady Ministrów, a także o zameldowanie na pobyt stały w Domu Pracownika.

Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z definicją "pomocy społecznej" określoną w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej: "pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości." Z powyższego wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, a udzielane świadczenia mają być jedynie chwilowo odpowiednie do sytuacji osób i rodzin korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Tak więc pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Skoro, zdaniem Sądu I instancji, ustawa o pomocy społecznej formułuje zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, to oznacza to, że jeśli osoba ta nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych.

Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Sąd I instancji podkreślił, że pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Pomoc ta nie może w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest na tyle istotny, że został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie.

Sąd I instancji podkreślił, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z powyższym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy obu instancji prawidłowo zgromadziły i wskazały na materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący odmówił współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący otrzymał od organu gotowy projekt kontraktu socjalnego z dnia 14 listopada 2012 r., jednak odmówił jego podpisania, o czym poinformował organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2012 r. W związku z dopuszczeniem na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. dowodu z kopii stron od 5382 do 5389 akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy sygn. III SA/Kr 1018/13 na okoliczność treści korespondencji między organem I instancji a skarżącym w sprawie kontraktu socjalnego i oświadczeniem skarżącego, że kontrakt socjalny z dnia 14 listopada 2012 r. został mu przysłany, jednak go nie podpisał, fakt przygotowania przez organ projektu takiego kontraktu i odmowy jego podpisania przez skarżącego staje się zdaniem tego Sądu niepodważalny. Okoliczność ta stanowi przesłankę uzasadniającą przyjęcie przez organ braku współpracy skarżącego w przezwyciężaniu jego trudnej sytuacji życiowej i stanowi m.in. podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej.

Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób szczegółowy ustalono wysokość i strukturę osiąganych przez skarżącego dochodów oraz aktualne koszty związane z zakwaterowaniem w jednoosobowym pokoju w hotelu pracowniczym. Zestawienie dochodów i wydatków uzasadnia wniosek, że wydatki skarżącego przewyższają deklarowaną przez niego kwotę dochodów, co także powoduje uznanie braku prawidłowego współdziałania skarżącego z organami pomocowymi, stanowiąc tym samym dodatkową podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, niezależnie od przesłanki braku współdziałania, w przypadku skarżącego nie występuje niezaspokojona niezbędna potrzeba bytowa, która uzasadniałaby przyznanie mu zasiłków celowych np. na dofinansowanie opłat za hotel, albowiem jest on właścicielem 3 lokali mieszkalnych i przynajmniej w jednym z nich mógłby zamieszkać, skoro w dwóch mieszkają lokatorzy. Skarżący posiada własne mieszkania, z których mógłby czerpać dochody, w związku z czym w jego przypadku nie występują, zdaniem Sądu I instancji, niezaspokojone inne potrzeby związane z brakiem możliwości uzyskania przez skarżącego jakichkolwiek własnych dochodów.

Odnośnie odmowy przyznania zasiłków celowych Sąd I instancji nadto zwrócił uwagę, że istotą zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej. Treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że to w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznane świadczenie w formie zasiłku celowego. W przypadku skarżącego nie może być mowy co najmniej o niezaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Subsydiarny charakter świadczeń z zakresu pomocy społecznej przesądza, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej legitymuje się prawem własności do lokalu mieszkalnego, to jest ona w stanie pokonać dotyczące tej kwestii trudności życiowe, wykorzystując własne zasoby i możliwości.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma racji skarżący co do niewyjaśnienia przez organy okoliczności faktycznych niniejszej sprawy albowiem w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego, organy przeprowadziły należyte postępowanie dowodowe i ustaliły okoliczności pozwalające na dokonanie oceny niespełniania przez skarżącego warunków do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uzasadniały odmowę przyznania tych świadczeń. Zdaniem Sądu I instancji, należy podzielić stanowisko organów, że ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Zdaniem Sądu I instancji, organy mogły domagać się takiego współdziałania od skarżącego od wielu lat korzystającego z tych świadczeń, zwłaszcza że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem (co znane jest z urzędu) i nie jest osobą nieporadną, o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Z tych względów, wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu socjalnego, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań, które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji, w której się znajduje.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji, w jakiej skarżący się znajduje. Sąd ten wskazał, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 2014 r., poz. 121) i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści.

Sąd I instancji zwrócił uwagę także na to, że Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko w sprawie dotyczącej skarżącego G.P., a mianowicie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/13 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1167/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłków był "praktycznie całkowity brak współdziałania wnioskodawcy w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w której znajduje się już od ponad 10 lat. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego kasacyjnie przedstawiony w listopadzie 2012 r. konkretny projekt kontraktu socjalnego został przez wnioskodawcę uznany za działanie niezgodne z prawem. Obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której zależy udzielenie bądź nieudzielanie wnioskowanej pomocy. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem takiej decyzji. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola Sądu ma zatem jedynie ustalić, czy dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. (...) Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania jest całkowicie bierna postawa wnioskodawcy, niepodejmowanie żadnych działań w celu aktywizacji zawodowej i poprawy swojej sytuacji finansowej. Jednym zatem z czynników decydujących o przyznaniu zasiłku celowego jest zaangażowanie osoby ubiegającej się o taki zasiłek w rozwiązanie własnej trudnej sytuacji życiowej, a pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna i o własnych siłach nie może tego stanu zmienić nawet przy wykazywaniu najlepszych chęci. Oznacza to, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Rozwiązywanie problemów we własnym zakresie oznacza nie tylko znalezienie pracy zarobkowej, ale również np. rezygnację z niektórych wydatków, dodatkowe oszczędności, pomoc rodziny czy sąsiadów. Dopiero rzeczywista niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji życiowych stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający i pomocniczy. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne. W przeciwnym bowiem przypadku pomoc społeczna ograniczałaby się do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej negatywna ocena postawy wnioskodawcy, wyrażająca się brakiem osobistej aktywności we współdziałaniu z organami pomocy społecznej, stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego. Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Tej właśnie prawidłowości skarżący zdaje się nie zauważać lub nie chce jej zrozumieć. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że ustawowym zadaniem organów pomocy społecznej nie jest (poza przypadkami szczególnymi) trwałe wyręczanie świadczeniobiorców w zaspakajaniu ich potrzeb bytowych, ale udzielanie im pomocy po to, aby jak najszybciej byli oni w stanie potrzeby te zaspakajać samodzielnie, bez wsparcia ze strony środków publicznych. Bierne zatem oczekiwanie, że potrzeby życiowe zostaną w całości sfinansowane ze środków państwa w postaci świadczeń z pomocy społecznej, jest całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Pozostaje również w całkowitej sprzeczności z podstawowymi, ustawowymi zasadami udzielania tej pomocy osobom potrzebującym."

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskazywane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie stanowią samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Stanowią one bowiem jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej, G.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja ta została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu i nierozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym m.in.:

a) sposobu prowadzenia negocjacji co do ewentualnego zawarcia kontraktu socjalnego ze skarżącym, warunków proponowanego skarżącemu kontraktu socjalnego i obiektywnej możliwości ich spełnienia;

b) istnienia niezaspokojonej potrzeby bytowej skarżącego (potrzeba zakupu leków);

c) rozbieżności między deklarowanymi przez skarżącego kwotami dochodów z jednej strony i wydatków z drugiej strony.

2) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że decyzja ta została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie art. 8 i art. 9 k.p.a., polegającym na:

a) niepoinformowaniu skarżącego o tym, że w przypadku braku możliwości wynegocjowania kontraktu socjalnego przysługuje mu prawo do wystąpienia do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwestii spornych;

b) niewystąpieniu przez prowadzącego sprawę pracownika socjalnego do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwestii spornych związanych z proponowanym kontraktem socjalnym.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej u.p.s. przez błędną ich wykładnię, a w szczególności przez przejęcie, że hipoteza wynikającej z nich normy przewidującej możliwość odmowy przyznania świadczenia nie obejmuje przyczyn, z powodu których nie doszło do zawarcia kontraktu socjalnego, tudzież nie obejmuje obowiązku wyczerpania procedury rozstrzygania kwestii spornych z udziałem kierownika ośrodka pomocy społecznej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r., Dz. U. Nr 218, poz. 1439);

2) art. 4 i art. 108 ust. 1 u.p.s., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użyte w nich pojęcie "współdziałania" obejmuje także aktywność skarżącego (strony) w toku postępowania administracyjnego, np. składanie lub nieskładanie wyjaśnień co do ewentualnych rozbieżności w deklarowanych dochodach i wydatkach - podczas gdy wspomniane przepisy dotyczą tylko współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (a nie współpracy w jej wyjaśnianiu);

3) art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie (w przypadku art. 3 ust. 1 u.p.s. - niezastosowanie) do oceny działania organu administracji i uznanie, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego była zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona subsumcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że istniały podstawy do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia i zarazem nie było podstaw do wspomnianej odmowy.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylnie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Nadto o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych z jednoczesnym oświadczeniem, że koszty nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto zarzuty zawarte w jej podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy rozpoznające sprawę w sposób należyty wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie ustalone zostało, że skarżący odmówił podpisania proponowanego kontraktu socjalnego mającego mu pomóc wyjść z trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znalazł, co dawało podstawę do przyjęcia istnienia w sprawie braku współdziałania przez skarżącego w rozwiazywaniu jego trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s. Brak współdziałania, o jakim mowa wyżej, a także rozbieżności między deklarowanymi przez skarżącego kwotami dochodów i wydatków zdecydował o odmowie przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na zakup leków. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, nie ma znaczenia w sprawie przyczyna rozbieżności między deklarowanymi wydatkami i dochodami skarżącego. Skarżący nie twierdzi, by przyczyną tą była pomyłka. Skarżący nie podał też, z jakich przyczyn nie doszło do podpisania przez niego kontraktu socjalnego. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności oraz samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie odsyłają do uregulowań Kodeksu cywilnego (ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - Dz. U. z 2014 r., poz. 121) i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu treści kontraktu socjalnego. Wskazać należy, że ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej. Brak współdziałania strony w rozwiązaniu jej trudnej sytuacji życiowej uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej nawet w sytuacji, gdy osoba wnioskująca o przyznanie takiego zasiłku spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie został poinformowany o możliwości wystąpienia do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwestii spornych kontraktu socjalnego. Także pracownik socjalny nie wystąpił do kierownika ośrodka pomocy społecznej o rozstrzygnięcie kwestii spornych związanych z proponowanym kontraktem socjalnym. Okoliczności te o tyle nie mają znaczenia w sprawie, że jak wynika z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie, o kwestiach spornych związanych z proponowanym kontraktem socjalnym nie może być mowy, a to w związku z tym, że po przesłaniu propozycji kontraktu socjalnego skarżący w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków zmierzających do jego podpisania, lecz wprost odmówił jego podpisania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że także i te zarzuty okazały się niezasadne.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4, art. 11 ust. 2 i art. 108 ust. 1 u.p.s. przez błędną ich wykładnię, w szczególności przez przejęcie, że hipoteza wynikającej z nich normy przewidującej możliwość odmowy przyznania świadczenia nie obejmuje przyczyn, z powodu których nie doszło do zawarcia kontraktu socjalnego, tudzież obowiązku wyczerpania procedury rozstrzygania kwestii spornych z udziałem kierownika ośrodka pomocy społecznej (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r., Dz. U. Nr 218, poz. 1439). Zgodnie z art. 4 u.p.s., osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, (...), mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Przepis zaś art. 108 ust. 1 u.p.s. stanowi: " W celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu." Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, z ww. przepisów prawa nie wynika, by odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej obejmowała obowiązek wyczerpania procedury rozstrzygania kwestii spornych z udziałem kierownika ośrodka pomocy społecznej, bądź konieczności wyjaśniania przyczyn, z powodu których nie doszło do zawarcia kontraktu socjalnego, w szczególności w sytuacji braku twierdzeń i zarzutów strony w tym zakresie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 4 i art. 108 ust. 1 u.p.s., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że użyte w nich pojęcie "współdziałania" obejmuje także aktywność skarżącego (strony) w toku postępowania administracyjnego, np. składanie lub nieskładanie wyjaśnień co do ewentualnych rozbieżności w deklarowanych dochodach i wydatkach. Wskazać należy, że współpraca w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej obejmuje także składanie zgodnych z rzeczywistością wyjaśnień co do ewentualnych rozbieżności w deklarowanych dochodach i wydatkach, które to wyjaśnienia mają na celu ustalenie potrzeb i rzeczywistej sytuacji życiowej, w której znajduje się osoba ubiegająca się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie (w przypadku art. 3 ust. 1 u.p.s. - niezastosowanie) do oceny działania organu administracji i uznanie, że odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego była zgodna z prawem, podczas gdy prawidłowo przeprowadzona subsumcja stanu faktycznego sprawy pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że istniały podstawy do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia i zarazem nie było podstaw do wspomnianej odmowy. Podnosząc ów zarzut, skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie wymienionych w ramach niniejszego zarzutu przepisów prawa. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. (por. wyrok NSA z dnia 25.01.2017 r. sygn. I GSK 2006/15, LEX nr 2253646). Podnosząc zarzut błędu w subsumcji przepisów wskazanych w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się jedynie do wymienienia owych przepisów i wyrażenia stanowiska, że istniały w sprawie podstawy do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia oraz, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego nie obliguje automatycznie organu do wstrzymania pomocy i nie zwalnia z rozważenia trudnej sytuacji życiowej skarżącego pod kątem niezbędności udzielenia mu pomocy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło w sprawie do błędu w subsumcji przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Prawidłowo ustalone i niezakwestionowane skutecznie przez skarżącego kasacyjnie okoliczności faktyczne sprawy dawały bowiem w pełni podstawę do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do przyjęcia braku współdziałania skarżącego kasacyjnie w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej skutkujące odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258 – art. 261 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.