Wyrok z dnia 2017-07-07 sygn. I OSK 2637/15

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 196/15 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 196/15 oddalił skargę A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającą A. J. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] wchodzącego obecnie w skład działek ewidencyjnych nr 2/1, 10 i 12 z obrębu [...] a będącej przedmiotem wniosku poprzednika skarżącego – H. H. z dnia 27 września 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu (niezabudowanej wówczas) nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. nr [...].

W toku postępowania organ ustalił, że nieruchomość położona w Warszawie przy ulicy [...] z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła na własność gminy m. st. Warszawy, w 1950 r. z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa, a z dniem 27 maja 1990 r. została skomunalizowana. Obecnie zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r., Nr 41, poz. 361 - z późn. zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność m. st. Warszawy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Organ ustalił, że H. H. – dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu w dniu 27 września 1948 r., a zatem z zachowaniem określonego przepisami terminu.

Wskazano, że grunt pochodzący z dawnej nieruchomości hip. nr [...] aktualnie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego natomiast według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy (uchwała Rady m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) został zaliczony do terenów wielofunkcyjnych C (o średniej wysokości 20 m), w których mieszczą się funkcje istniejących budynków mieszkalnych wspólnot mieszkaniowych przy ulicy [...] oraz tereny dojść, dojazdów i zieleni osiedlowej związane z w/w budynkami. Budynki i tereny zostały wskazane w studium jako strefa ochrony wybranych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-C (86) - osiedle M.

Mając powyższe na uwadze organ przyjął, że co do zasady spadkobierca dawnych współwłaścicieli mógłby korzystać z gruntu w sposób zgodny z jego aktualnym przeznaczeniem, jednakże stan faktyczny i prawny w/w nieruchomości uniemożliwiają ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącego gdyż nieruchomość ta w 1950 r. została zabudowana budynkami wielokondygnacyjnymi i aktualnie jest w użytkowaniu wieczystym osób trzecich tj. właścicieli wykupionych lokali w budynkach usytuowanych przy ulicy [...].

Przywołując szereg orzeczeń sądowo-administracyjnych organ wyjaśnił, że w tym stanie sprawy nie jest możliwe ustanowienie na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego objętej wnioskiem dekretowym nieruchomości. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich na gruncie komunalnym stanowi bowiem negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego), gdyż ekspektatywa przyznania prawa własności czasowej znajduje w takim przypadku nieusuwalną przez organ administracyjny przeszkodę prawną, która powoduje konieczność wydania decyzji orzekającej w tej części o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Istniejącą możliwość wydzielenia niezabudowanej działki gruntu o pow. około 200 m2 – jako że nie sposób jej racjonalnie zagospodarować – organ uznał za niecelową w realiach niniejszej sprawy.

Na powyższą decyzję A. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7 i 8 oraz 77, 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa przez brak należytej analizy treści rozstrzygnięcia organu I instancji, niewyjaśnienie całości sprawy i niezebranie kompletnego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. oddalił skargę podzielając stanowisko organu.

Sąd wskazał, że od czasu dekretu warszawskiego minęło ponad pół wieku. Nowe regulacje prawne, a także podejmowane na przestrzeni lat czynności prawne w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych w/w dekretem powodują kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości. Podkreślono, że w orzecznictwie przyjęto pogląd, iż oddanie gruntów, objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze m.st. Warszawy, w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, stanowi przeszkodę do oddania gruntów w użytkowanie wieczyste przedwojennemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Linia orzecznicza w powyższym zakresie jest jednolita i utrwalona. Sąd zaznaczył, że przedmiotem pozytywnie zakończonego postępowania dekretowego mogą być jedynie grunty stanowiące własność gminy (bądź Skarbu Państwa), będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

Sąd zwrócił uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy mamy do czynienia z położoną w centrum miasta nieruchomością dekretową zabudowaną wielokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi już w 1950r. – miarodajne dla sprawy byłoby oparcie decyzji o plan zabudowy istniejący w dacie składania wniosku dekretowego oraz podejmowania przez gminę inwestycji związanej z zabudową w/w gruntu. Zdaniem Sądu orzekanie po ponad 60 –ciu latach od złożenia wniosku dekretowego w stosunku do zabudowanej w 1950 r. nieruchomości ze wskazaniem, że aktualnie po uchyleniu mocy wiążącej dotychczasowych planów z końcem 2003 r. – dla w/w terenu nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – nie oddaje istoty sprawy. Sąd uznał jednak, że powyższa wadliwość decyzji nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż, jak wskazano wyżej, oddanie w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste jest niemożliwe z uwagi na istniejące na tej nieruchomości prawa osób trzecich.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji – oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja oparta została na przesłankach nieprzewidzianych treścią dekretu oraz pomimo łącznego spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej, wobec czego organ zinterpretował przepis art. 7 dekretu w sposób odbiegający od jego literalnej wykładni,

2. art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) w zw. z art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), poprzez ich niezastosowanie, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność jego spadkodawcy;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem oraz zaniechaniu rozpoznania zasadniczych zarzutów skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., w następstwie czego decyzja ta nie została poddana kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż decyzja odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oparta może być na przesłankach pozadekretowych, a w konsekwencji do oddalenia skargi,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz akceptację nieprawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym do zarzutu, iż kwestia sprzedaży lokali nie została w sposób wyczerpujący zbadana, a także poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 151 p.p.s.a. i z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8,77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony, co doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie,

4. art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. – poprzez bezpodstawne oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w/w przepisów k.p.a. przy wydawaniu decyzji, polegające na nieuwzględnieniu, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, tj. czy wszystkie przedmiotowe lokale zostały zbyte na rzecz osób trzecich, co w istotny sposób wpłynęło na wynik postępowania,

5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszone zostały wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a co za tym idzie zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasada informowania stron, zasada praworządności oraz uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji – nie został zastosowany art. 7 dekretu, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, a nie – jak błędnie przyjął Sąd, jej oddalenie wbrew celowi przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, którym było przywrócenie poprzednim właścicielom nieruchomości prawnej możliwości korzystania z nich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie odmawiające przyznania prawa własności czasowej bez wykazania niezaistnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącego kasacyjnie z brzmienia powołanego przepisu wynika, że wydanie odmownej decyzji dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy zostanie w sposób niewątpliwy wykazane, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można pogodzić z jego przeznaczeniem ustalonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Dekret nie określa zaś żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania tego prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie przesłanki dekretowe zostały spełnione.

Podniesiono, że żaden z organów nie wyjaśnił kwestii zbytych lokali, a także okoliczności, na którą się powołuje, iż podmiot trzeci jest obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, nie zostało też w sposób jednoznaczny ustalone, czy wszystkie lokale w przedmiotowej nieruchomości zostały sprzedane, czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., dotyczą one zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też norm prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wskazać należy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.1 § 2 p.p.s.a nie mógł być uwzględniony, gdyż art.1 p.p.s.a. nie ma § 2. Usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten określa kognicję sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę działalności organów administracji publicznej oraz zastosował środek przewidziany w ustawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela motywów zaskarżonego orzeczenia nie oznacza, że Sąd naruszył wskazane wyżej przepisy. Przepis ten mógłby stanowić zasadną podstawę kasacyjną, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ogóle nie wywiązał się z powinności dokonania kontroli administracji publicznej z zastosowaniem dopuszczalnych środków procesowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Natomiast to, że Sąd Wojewódzki orzekł inaczej niż oczekiwał skarżący nie może stanowić naruszenia wskazanych przepisów. W tej sytuacji przywołanie w podstawach kasacyjnych art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. jest oczywiście bezzasadne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art.141 §4 p.p.s.a. rację ma skarżący, gdy zarzuca Sądowi pierwszej instancji, iż nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucał "niewyjaśnienie całości sprawy, niezebranie kompletnego materiału dowodowego", gdyż - jak argumentował w uzasadnieniu skargi –" organ nie wyjaśnił kwestii zbytych lokali, a także okoliczności, że podmiot trzeci jest obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Z decyzji nie wynika także w sposób jednoznaczny, czy wszystkie lokale zostały sprzedane, czy też nie". Być może kwestia ta była dla Sądu Wojewódzkiego oczywista, to jednak obowiązkiem Sądu było odniesienie się do wskazanego zarzutu w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak też uzasadnienia organów obu instancji nie zawierają odpowiedzi na pytanie skarżącego, czy wszystkie lokale zostały sprzedane. Jest to niewątpliwie uchybienie art.141 §4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia, co – zgodnie z art.174 pkt 2 p.p.s.a.- jest warunkiem uznania skuteczności zarzutu naruszenia przepisu procesowego. Odnosząc się zatem do podnoszonej również w skardze kasacyjnej kwestii niewyjaśnienia, czy wszystkie lokale w budynkach znajdujących się na dawnej nieruchomości hip. 793 zostały sprzedane wskazać należy, co następuje. Jak wynika z mapy załączonej do opinii geodety Z. O., a przedłożonej przez skarżącego, jak również z opinii tego geodety, przedwojenna nieruchomości hipoteczna nr 793 obecnie zabudowana jest dwoma budynkami, których jedynie części znajdują się na nieruchomości dekretowej, a w pozostałej części budynki posadowione są na działce ew. nr 10 ( część budynku [...]) oraz w części na działce nr 12 (część budynku [...]). Na nieruchomości stanowiącej dawną własność H. H. znajduje się – jak wynika z opinii geodety - jedynie wschodnia część budynku [...] ( dz.ew. nr 10) oraz północna część budynku [...] ( dz.ew. 12). Wskazać należy skarżącemu, że zgodnie z art.7 ust.2 dekretu przedmiotem wniosku dekretowego jest żądanie przyznania wieczystego użytkowania gruntu, a nie własności lokalu. W sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie w obu budynkach doszło do sprzedaży lokali wraz z odpowiednim udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, to udział w prawie użytkowania wieczystego każdego z właścicieli wykupionych lokali dotyczył całych nieruchomości, a nie tylko tej ich części, która odpowiada dawnej nieruchomości hipotecznej [...]. Przedwojenny właściciel, w hipotetycznej sytuacji sprzedaży na jego rzecz lokalu nabyłby udział w wieczystym użytkowaniu także w tej części, która nie stanowiła jego przedwojennej własności. Istotne jest jednak to, że wniosek dekretowy dotyczy niewydzielonej działki geodezyjnej, czyli w celu realizacji tego wniosku należałoby dokonać podziału nieruchomości zabudowanej budynkami. To w niniejszej sprawie nie jest możliwe, co wynika także z opinii geodety przedłożonej do akt sprawy przez pełnomocnika skarżącego. Zatem okoliczność, czy wszystkie lokale zostały sprzedane, czy też nie wszystkie nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Nie można również pominąć, że znajdujące się na części dawnej nieruchomości warszawskiej budynki zostały wybudowane w latach 50 – tych. Tym samym niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, 80, 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., których naruszenie według autora skargi kasacyjnej polegało na niewyjaśnieniu, czy "wszystkie przedmiotowe lokale zostały zbyte na rzecz osób trzecich."

Wymaga zwrócenia uwagi na nieprawidłowe wskazanie we wszystkich zarzutach procesowych, jako naruszonych " art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a" . Przepisy te określając wynik rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stanowią wzajemnie wykluczające się normy, jedna z nich stanowi o oddaleniu skargi ( art.151 p.p.s.a.), druga zaś o jej uwzględnieniu ( art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a). Ponadto Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a, a zatem nie mógł też tego przepisu naruszyć. Wystarczającym było wskazanie art.151 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Chybione i niczym nie uzasadnione są zarzuty naruszenia 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podstawowy zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy art.7 ust.1 i 2 dekretu. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że przepis ten wymienia dwie podstawowe przesłanki niezbędne dla uwzględnienia wniosku dekretowego. Po pierwsze: złożenie przez właściciela gruntu lub jego następców prawnych, będących w posiadaniu gruntu, wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego ( wcześniej wieczystej dzierżawy) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, po drugie: korzystanie gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego ( dawniej planu zabudowy). Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy administracji, a zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji przesłanki te zostały spełnione. Zatem – według autora skargi kasacyjnej - oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na literalnej wykładni przepisu mogłoby doprowadzić do uwzględnienia wniosku dekretowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący nie ma jednak racji, gdy twierdzi, że spełnienie przesłanek art.7 ust.1 i 2 dekretu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadziłoby do uwzględnienia wniosku. Zachodzą bowiem przeszkody prawne, które uniemożliwiają tak wydanie pozytywnej dla skarżącego decyzji, jak też sporządzenia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego, a następnie wpisu użytkowania wieczystego do księgi wieczystej, co jest niezbędnym warunkiem do jego powstania.

Ze względu na zakres uprawnień obecnego użytkownika wieczystego nie jest możliwe zadysponowanie, obciążonej tym prawem, nieruchomości na rzecz innego podmiotu (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2315/13; z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2251/13 i sygn. I OSK 2576/13; z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2559/13 oraz z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I OSK 387/14).

Należy także zwrócić uwagę, że wydanie decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej jest niewykonalne prawnie i faktycznie, choćby z tego względu, że sąd wieczystoksięgowy nie dokonałby wpisu do księgi wieczystej, a jest to niezbędnym warunkiem powstania tego prawa. A to zgodnie z art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Ponadto organ administracji rozpatrując wniosek dekretowy nie ma kompetencji do rozwiązania istniejących umów użytkowania wieczystego. W art. 33 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawo żądania rozwiązania umowy zostało przyznane właściwemu organowi bez wyraźnego wskazania, że rozwiązania umowy dokonuje sąd. Pomimo tego w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego prezentowane jest słuszne stanowisko, że rozwiązania umowy dokonuje sąd, orzeczeniem wydanym w procesie cywilnym a skutek w postaci rozwiązania umowy wywołuje konstytutywne orzeczenie sądowe (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt I CKN 704/00, nie publ. oraz uchwałę z dnia 8 listopada 2002 r., sygn. akt III CZP 69/02, nie publ.). Za konstytutywnym rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego orzeczeniem sądowym przemawia także art. 1008 k.p.c., i zawarty w jego treści warunek podjęcia zawieszonej egzekucji z użytkowania wieczystego zależny od orzeczenia sądu stwierdzającego brak podstaw do rozwiązania umowy. Określenie to odpowiada skierowanemu do sądu żądaniu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że możliwość rozwiązania umowy przez właściwy organ jest związana z prawem podmiotowym, które uprawniałoby do wystąpienia do sądu o nakazanie aby druga strona złożyła stosowne oświadczenie woli ze skutkiem określonym w art. 64 k.c. Poza rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego na podstawie zgodnych oświadczeń stron w ramach swobody umów (art. 3531 k.c.), można żądać rozwiązania umowy jedynie w drodze konstytutywnego orzeczenia sądu i to jeżeli zostaną spełnione przesłanki przewidziane w ustawie.

Słusznie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w okresie długoletniego już obowiązywania dekretu warszawskiego zaszły istotne zmiany w ustawodawstwie i pominięcie tych regulacji jest prawnie niedopuszczalne.

Nie można zatem opowiedzieć się za wyłącznie literalną wykładnią art.7 ust.1 i 2 dekretu, lecz dokonać wykładni uwzględniającej zmiany, które zaszły w systemie prawa. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., publ. ONSA 2001, nr 1, poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana w zależności od charakteru regulacji wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. Kp 3/15: " Treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie uległa wprawdzie zmianie, jednak przepisy te nie obowiązują w próżni, lecz - przeciwnie - stanowią część zmieniającego się systemu prawa. Już przedstawione wyżej losy roszczenia restytucyjnego, a zwłaszcza daleko idące jego ograniczenie w latach 1958-1985, zmiana ustroju państwa i systemu społeczno- gospodarczego, przywrócenie obrotu nieruchomościami, nie mogły pozostać bez wpływu na kształt uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich. Ustalenie normy prawnej na podstawie przepisów sprzed 70 lat wymaga uwzględnienia wpływu transformacji ustrojowej, jaka dokonała się w okresie ich obowiązywania".

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wymaga przypomnienia, że Trybunał Konstytucyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. publ. OTK Seria A 2016, poz. 66 wskazał, że uprawnienie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego nie jest jednak ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż - na co wskazuje utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych - ocena podstaw uwzględnienia wniosku dekretowego jest dokonywana na podstawie aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest zmienna w czasie. Trybunał stwierdził również, że fakt oddania gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim w procesach dekretowych powinien być brany pod uwagę zarówno jako przeszkoda do stwierdzenia nieważności zapadłej w przeszłości odmownej decyzji dekretowej (gdy traktowany jest jako dowód wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. ), jak i jako przyczyna odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela przy rozpatrywaniu wniosku opartego na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, czy to dotąd nierozpatrzonego, czy to rozpatrywanego ponownie na skutek unieważnienia pierwotnej decyzji. Wprawdzie przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy badania zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1271), to jednak przywołane powyżej rozważania poczynione przez Trybunał Konstytucyjny, nie mogą być pominięte przy ocenie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art.64 w zw. z art.21 Konstytucji RP. Art.1 Europejskiej Konwencji Podstawowych Praw i Wolności zawiera natomiast odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy tej Konwencji w zakresie uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie własności. W art.1 Konwencji postanowiono również, że ochrona własności, o jakiej mowa w części wstępnej nie narusza prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.