Wyrok z dnia 2017-08-04 sygn. I OSK 2259/16

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 327/16 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek na zakup posiłku i żywności 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od W. H. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 327/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpatrzeniu skargi W. H., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2016 r., Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr I [...], w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek na zakup posiłku lub żywności.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] września 2015 r. w ten sposób, że ograniczył do dnia [...] listopada 2015 r. okres, na jaki przyznano W.H. pomoc w formie zasiłku na zakup posiłku lub żywności z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli W.H. oraz I. M., powołując się na trudną sytuację życiową i opisując szczegółowo aktualne warunki mieszkaniowe, stan zdrowia, ponoszone koszty codziennego utrzymania w zestawieniu z otrzymywanymi dochodami. W. H. sprecyzował, że obecnie przebywa w lokalu u I. M., z którą nie jest spokrewniony. W jego ocenie, pomoc w codziennym funkcjonowaniu powinna mu zapewnić opieka społeczna. Natomiast I. M. sprecyzowała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia jednorazowej pomocy finansowej na zakup mebli utraconych w pożarze kamienicy w kwietniu 2015 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. wskazało, że istnieje zasadnicza różnica między pojęciem osoby samotnie gospodarującej a osobą w rodzinie. Przesłanka wspólnego gospodarowania nie polega wyłącznie na ponoszeniu wydatków związanych z gospodarstwem domowym, ale wyraża się również w czerpaniu korzyści z tego gospodarstwa wspólnie z innymi członkami rodziny przez korzystanie między innymi ze wspólnych urządzeń gospodarstwa domowego, wspólnych mediów, nawet jeśli koszty z tym związane pokrywa tylko jedna osoba. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem W. H. i I. M. zamieszkują razem od kwietnia 2015 r. Obecnie zajmują wspólnie jeden pokój, w którym wspólnie korzystają ze znajdujących się w tym pomieszczeniu mebli i sprzętu gospodarstwa domowego. Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że korzystają wspólnie z urządzeń technicznych i sanitarnych a zobowiązania finansowe powstałe w wyniku eksploatacji mieszkania, w którym obecnie zamieszkują, ponosi I. M. Z uwagi na powyższe – w przekonaniu organu – I. M. i W. H. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, co potwierdzili w oświadczeniach złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń – W. H. w dniu [...] listopada 2015 r., zaś I. M. w dniu [...] listopada 2015 r. oraz w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w miejscu ich wspólnego zamieszkania w dniu [...] listopada 2015 r., gdzie wskazali, że gospodarstwo domowe składa się z dwóch osób. Organ odwoławczy podał ponadto, że W. H. w oświadczeniu złożonym w dniu [...] listopada 2015 r. stwierdził, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I. M., na co zwróciła uwagę również I. M. w treści odwołania. Organ odwoławczy nie dał wiary twierdzeniom strony, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe z I. M., gdyż – w jego ocenie – zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że W. H. i I. M. zamieszkują razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Na skutek więc zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej strony organ pierwszej instancji był zobowiązany do ustalenia, jaki wpływ ma ta zmiana na przyznane świadczenia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy stwierdził, że na dochód w rodzinie W. H. składa się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. miesięcznie oraz wynagrodzenie I. M. w wysokości [...] zł. miesięcznie. Dochód na osobę w rodzinie to kwota [...] zł, podczas, gdy kryterium dochodowe wynosi 771 zł. Wnioskodawca przekracza zatem kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), dlatego - w ocenie organu odwoławczego - zasadne jest ograniczenie okresu, na jaki została przyznana W.H. pomoc w formie zasiłku celowego.

Uwzględniając skargę W. H. na decyzje organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy ma charakter decyzji konstytutywnej i wywołuje skutki prawne od momentu uzyskania ostateczności. Stwierdzenie ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy obliguje organ do wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Innymi słowy, decyzja wydana w tym trybie, może wywoływać skutki jedynie na przyszłość, tworząc nowy zakres uprawnień strony w zakresie świadczeń przyznanych jej z pomocy społecznej. Organ wydając decyzję w tym trybie nie może wyeliminować lub zmienić decyzji za okres poprzedzający jej wydanie, gdyż zmiana sytuacji prawnej strony następuje w tym przypadku dopiero z mocy samej decyzji. Regulacja art. 106 ust. 5 powołanej ustawy nie znajdzie zatem zastosowania do decyzji już zrealizowanej, lecz wyłącznie do decyzji ostatecznej wywołującej w dalszym ciągu skutki. Brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje z zakresu świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. z mocą wsteczną, gdyż takie skutki wiążą się jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi potwierdzającymi zaistniały stan rzeczy.

Postępowanie toczące się w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie stanowi kontynuacji czy rozpatrywania na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą świadczenie z pomocy społecznej. Jest odrębnym postępowaniem, którego zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy, w którym każda z przewidzianych w tym przepisie przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne. Tak więc zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia.

Obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada niedziałania prawa wstecz wprowadza zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Odstępstwa od zakazu retroaktywności są dopuszczalne jedynie w sytuacjach wyjątkowych, gdy przepis prawa wyraźnie upoważnia do wydania w danej, konkretnej sytuacji, decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną. Niewątpliwie upoważnienia takiego nie przewiduje art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zatem decyzja zmieniająca decyzję przyznającą świadczenie rodzinne może wywierać wyłącznie skutki ex nunc - z mocą od wydania decyzji i brak jest podstaw, by w trybie powołanego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Żaden przepis prawa nie upoważnia organu w tym przypadku do działania z mocą wsteczną.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta Ł. ograniczył okres, na jaki przyznano świadczenie z pomocy społecznej do dnia [...] listopada 2015 r., zaś organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja przyznająca pomoc w formie zasiłku celowego została zmieniona z mocą wsteczną. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę powielił błąd organu pierwszej instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, zapominając, że decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywoływać jedynie skutki od momentu uostatecznienia się takiej decyzji, nie może natomiast sięgać swoim zakresem do świadczenia pobranego przed jej wydaniem. Podkreślenia wymaga, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by zmieniać decyzję przyznająca prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji osobistej i dochodowej uprawnionego, gdyż zmiana tego rodzaju decyzji może wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,

- art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że norma ta ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwil i zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, bowiem ustawodawca jasno określił, jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym,

- art. 109 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię dopuszczającą pominięcie obowiązku ustawowego i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca obowiązku ustawowego jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje,

- art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię dopuszczającą wypłatę świadczenia w postaci zasiłku celowego, gdy świadczenie to nie przysługuje, gdyż przesłanki ustawowe warunkujące prawo do tego świadczenia nie są spełnione, a nadto przyznanie zasiłku celowego, a następnie wypłata świadczenia wynikającego z wydanej decyzji, jej zrealizowanie, jak to określa Sąd, nie oznacza "wygaśnięcia" decyzji, nie oznacza jej wyeliminowania z obrotu prawnego wobec skonsumowania uprawnienia, co powoduje że wszystkie tryby nadzwyczajne, przewidziane w postępowaniu administracyjnym, mają doń zastosowanie, co również odnosi się do trybu określonego w art. 106 ust. 5 tej ustawy w zw. z art. 14 ustawy i art. 163 kpa.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 618 ze zm.) – dalej ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie normy prawa materialnego i nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa, przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wskazań, co do dalszego postępowania, które to sprowadzają się do ogólników.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji jest błędny, pomija poglądy doktryny, odbiega w sposób zasadniczy od znanego orzecznictwa i nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących normach prawa. Pomimo bowiem, że pogląd Sądu pierwszej instancji znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jest on całkowicie błędny, co znajduje potwierdzenie w znanym organowi orzecznictwie i stanowisku doktryny. Przyjęcie wykładni Sądu stanowi, że istota normy zawartej w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zostałaby całkowicie zniweczona, częstokroć decyzja byłaby niewykonalna, a nadto w obrocie prawnym występowałaby decyzja, która kreuje świadczenie, które w danym przypadku już nie przysługuje. Kształt normy zawartej w art. 106 ust. 5 wyraźnie i jasno wskazuje na dwa odrębne katalogi przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie każdej decyzji wydanej w oparciu o normy zawarte w ustawie o pomocy społecznej. Każda z tych przesłanek występuje w określonej dacie, w określonym momencie, a zatem pomijanie daty (momentu) przyczyny zmiany nie znajduje żadnego uzasadnienia. W przypadku pierwszej grupy przesłanek organ administracji ma obowiązek zmiany lub uchylenia decyzji, co pomija w swych rozważaniach Sąd pierwszej instancji. Dopiero w przypadku drugiej grupy przesłanek zmiana lub uchylenie decyzji jest uzależnione od woli organu administracji, gdyż ustawodawca posługuje się zwrotem "można zmienić lub uchylić decyzję". W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w pierwszej części art. 106 ust. 5 i organ administracji miał obowiązek uchylenia decyzji uprzednio wydanej, co też organ pierwszej instancji uczynił. Oczywistym jest, że norma zawarta w art. 106 ust. 5 jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa, jednak nie ma podstaw do wywodzenia, że norma ta nie daje podstawy do uchylenia lub zmiany uprzednio wydanej decyzji (i to zresztą każdej wydanej w oparciu o normy zawarte w tej ustawie) z mocą wsteczną, gdyż - jak to wywodzi Sąd pierwszej instancji - przepis prawa musi wyraźnie na to wskazywać. Brzmienie normy, zawartej w art. 106 ust. 5, wyraźnie i jasno wskazuje, że każda decyzja wydana w oparciu o normy zawarte w tej ustawie, gdy spełnione są przesłanki w niej określone - zmiana przepisów, zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobranie nienależnego świadczenia, niezależnie czy ma charakter konstytutywny, czy też deklaratoryjny, musi być zmieniona lub uchylona. Przyjęcie odmiennej wykładni tej normy stanowi, że norma ta nie mogłaby być zastosowana właściwie w żadnym przypadku. Przyjmując za słuszny pogląd Sądu pierwszej instancji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy np. dana norma prawa zmieniona została równie przykładowo z dniem 1 września 2016 r., a organ administracji miałby w analogicznym stanie faktycznym i prawnym do wydania kilkadziesiąt tysięcy decyzji zmieniających (lub uchylających) i wydaje jej systematycznie, np. w dniu [...],[...] września 2016 r., to zmiana (uchylenie) powinno mieć miejsce tylko na przyszłość, a więc w dniem wydania decyzji, a nie z dniem wejścia w życie nowelizacji. Taki pogląd jest błędny, a nadto stanowiłby, że wola ustawodawcy w takim a nie innym ukształtowaniu art. 106 ust. 5 byłaby zniweczona. Nie ma podstaw do wywodzenia, że ustawodawca powinien nadać inne, szczególne, wyjątkowe brzmienie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, aby możliwym było uchylenie lub zmiana decyzji z dniem zaistnienia danej przesłanki, a nie z dniem wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji, na słuszność swego poglądu, wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych i nawet już nie zauważa, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd odmienny. Sąd dokonuje w zaskarżonym wyroku wykładni normy zawartej w art. 106 ust. 5 mając na uwadze czysto akademicki pogląd o decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej w oderwaniu od samej tej normy, jak i art. 109 oraz art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przyjmując pogląd Sądu pierwszej instancji, to zmiana sytuacji rodzinnej i dochodowej, a więc skład gospodarstwa domowego mający miejsce z dniem [...] listopada 2015 r. nie wywołuje żadnych skutków i strona skarżąca winna nadal posiadać uprawnienie do zasiłku celowego w sytuacji, gdy art. 39 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej określa równie jasno, w jakiej wysokości powinien być przyznany zasiłek celowy i kiedy powinien być przyznany ten zasiłek, a więc w sytuacji, gdy kryterium dochodowe nie jest przekroczone, zwłaszcza, że trudno w tym przypadku wywodzić o sytuacji nadzwyczajnej, gdy kryterium jest podwyższone wobec zastosowania ust. 2 wskazanej uprzednio normy. Akademickie ujęcie decyzji konstytutywnej i decyzji deklaratoryjnej (pomijając fakt, że obecnie w doktrynie odstępuje się od tego podziału) nie może mieć w tym przypadku miejsca, bowiem pozostaje w oczywistej wręcz sprzeczności z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, jak i istotą art. 106 ust. 5 oraz art. 39 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że występuje w orzecznictwie pogląd, że decyzja zmieniająca (uchylająca) ma charakter konstytutywny i tym samym wywołuje jedynie skutki ex nunc i na słuszność którego powołuje stosowne przykłady w tym zakresie, notabene orzecznictwo, które nie przystaje do tego poglądu, nie jest już powołane. Nie ma podstaw do takiego kategorycznego stwierdzenia, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest jedyny, słuszny i niekwestionowany, gdyż orzecznictwo w tym zakresie jest rozbieżne i obecnie zaczyna dominować pogląd przeciwny.

Cytując wybrane fragmenty przykładowych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący kasacyjnie powołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, zapadły właśnie na tle wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a więc w analogicznej, czy też tożsamej sprawie, w którym to wyraźnie Sąd stwierdził, uwzględniając skargę kasacyjną tut. Kolegium, że decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społeczne, pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dokonanie wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, mając na uwadze jedynie czysto akademicki pogląd o decyzjach konstytutywnych i deklaratoryjnych przy pominięciu istoty tej normy i zamiaru ustawodawcy, aby każdy otrzymywał świadczenie, gdy mu ono przysługuje, gdy pozostaje w prostej relacji z normą prawa materialnego - art. 39 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - jest błędne. Nie ma miejsca naruszenie zasady lex retro non agit, bowiem norma zawarta w art. 106 ust. 5 obowiązuje od wielu lat w zastosowanym przez organy administracji brzmieniu i niezmiennie od wielu lat była stosowana tak, jak ma to miejsce w decyzji zaskarżonej i przez wiele lat jej stosowanie i wykładnia nie budziły żadnej wątpliwości sądów administracyjnych. W art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, a nadto w art. 8 ust. 1 i 2 powołanej ustawy określa się kryteria dochodowe, kiedy świadczenia przysługują, a to w przypadku Gminy Miejskiej Ł. jest podwyższone. Normy powyższe określają przesłanki nabycia prawa do zasiłku celowego i oczywistym jest, że w przypadku, gdy kryterium dochodowe jest przekroczone to zasiłek celowy nie przysługuje. Przyjmując pogląd Sądu pierwszej instancji za słuszny, to strona skarżąca, niezależnie od kwestii, czy uprawnienie zostało skonsumowane czy też nie, powinna nadal otrzymywać zasiłek celowy niezależnie od ustalenia, że kryterium dochodowe w tym przypadku zostało przekroczone, bowiem decyzja zmieniająca wywołuje (czy też powinna wywoływać) jedynie skutki ex nunc. Taki pogląd jest błędny, bowiem pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd pierwszej instancji swoim poglądem sankcjonuje nieuzasadnione obowiązującymi normami prawa pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o zasiłku celowym w sytuacji, gdy dochód strony skarżącej pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy, a więc pomimo, że dochód strony skarżącej jest znany i świadczenie w takim przypadku nie przysługuje.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji z niezrozumiałych przyczyn dokonuje wykładni art. 39 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wywodzi o "wygaśnięciu" decyzji o przyznaniu świadczenia skoro, jak można domniemywać, beneficjent już nie otrzymuje świadczenia, czy też już świadczenie zostało wypłacone, zrealizowane, a zatem decyzja o zasiłku celowym już nie wywołuje skutków prawnych w tej postaci, bowiem świadczenie wypłacono. Wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku celowego i wypłacenie tego świadczenia za dany okres nie oznacza, zdaniem organu, że decyzja ta "wygasła" w całości, czy też w części, że nie wywołuje skutków prawnych, nie występuje w obrocie prawnym, nie może być w konsekwencji wzruszona w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, czy też będąc konsekwentnym, w oparciu o inne tryby nadzwyczajne. Każda decyzja wydana na podstawie norm zawartych w ustawie o pomocy społecznej podlega trybom nadzwyczajnym określonym w tej ustawie, jak i w kpa, a więc podlega art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, jak i art. 145, art. 156, art. 155, art. 154 kpa. Należy bowiem odróżnić wykonanie decyzji w rozumieniu, jak przyjmuje Sąd pierwszej instancji, wypłacenie świadczenia i skonsumowanie uprawnienia od występowania jej w obrocie prawnym i w konsekwencji możliwości jej zmiany lub uchylenia w oparciu o tryby przewidziane prawem. Samo brzmienie art. 106 ust. 5 wskazuje, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest błędny, bowiem jedną z przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji jest nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. A zatem sam fakt pobrania świadczenia, które nie przysługuje i jednoczesne skonsumowanie "uprawnienia", realizacja decyzji, daje podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji.

W art. 109 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nałożył na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, a taką w istocie sytuacja ma miejsce w tym przypadku, obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenia, o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia. Sąd pierwszej instancji dopuścił sytuację, w której osoba, która bezzwłocznie powiadomi organ administracji o zmianie jej sytuacji dochodowej (majątkowej lub osobistej), np. następnego dnia od zmiany, będzie w gorszej sytuacji prawnej, niż osoba, która o takiej zmianie powiadomi nieco "później", np. miesiąc, 2 miesiące lub 3 miesiące itd. lub nie dokona takiego powiadomienia (poinformowania), bowiem zmiana (uchylenie) powinno mieć miejsce tylko na przyszłość, a nie z chwilą, kiedy dane zdarzenie miało miejsce. Taki pogląd stanowi, w ocenie organu, ewidentne naruszenie art. 32 ust. 2 Konstytucji RP i jako taki nie może zasługiwać na uwzględnienie. Skoro decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej może wywoływać jedynie skutek ex nunc, to osoba, która realizuje ustawowy obowiązek informowania o zmianach mających wpływ na świadczenie niezwłocznie, jest w gorszej sytuacji, niż osoba, która ten obowiązek pomija.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji schematycznie i wybiórczo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, bowiem jedynie sprowadził swój wywód do bezkrytycznego powielenia stanowiska zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Sąd nie wywiódł w sposób przekonywujący, że nie ma możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o zasiłku celowym z mocą ex tunc. Wywodząc naruszenie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, Sąd dokonuje nader wybiórczej wykładni tej normy przy jednoczesnym braku szerszego odniesienia do innych norm zawartych w ustawie o pomocy społecznej, która kształtuje w miarę spójny system regulujący tę sferę działalności państwa. Sąd pierwszej instancji wywodząc naruszenie art. 106 ust. 5 jednocześnie stwierdza kategorycznie, że: "Tak więc zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej strony, co miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowi odrębną przesłankę uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia", przy czym jednocześnie Sąd dokonuje takiej wykładni tej normy, że żadna weryfikacja w istocie swej nie może mieć miejsca, bowiem świadczenie wypłacono za dany okres czasu, a decyzja zmieniająca (uchylająca) powinna wywoływać jedynie skutki ex nunc. A zatem ma miejsce oczywista niespójność poglądu Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nader pobieżnie uzasadnia swoje poglądy, co ma szczególne znaczenie w zakresie wywodu na tle charakteru samej decyzji wydawanej w oparciu o art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest bowiem w istocie swej wiadomym, czy decyzja o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia ma charakter konstytutywny czy też deklaratoryjny. W zaskarżonym wyroku nie ma wskazań co do dalszego postępowania, bowiem sprowadza się on do ogólnika. A zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wyraża jednocześnie pogląd, że mimo przekroczenia kryterium dochodowego stronie skarżącej się świadczenie się należy, sankcjonuje tym samym stan niezgodny z prawem. Sąd nie wskazuje, co powinny zrobić organy administracji, aby stan zgodny z prawem został przywrócony, chyba, że uważa, iż niezgodność z prawem nie ma żadnego istotnego znaczenia. A zatem nie jest wiadomym, czy decyzja o przyznaniu świadczenia nadal występuje w obrocie prawnym, czy też nie, co powinien uczynić organ administracji, gdy uzyskuje informację o sytuacji dochodowej, osobistej danej strony w terminie późniejszym, niż dana sytuacja miała miejsce; jak zmiana dochodu ma się do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej; czy decyzja o zmianie obecnie powinna być wydana np. z dniem uprawomocnienia się wyroku, czy możliwym jest jednak wydanie decyzji o zmianie z dniem [...] grudnia 2015 r., czy należy umorzyć postępowanie; co to znaczy "decyzja zrealizowana" w sytuacji, gdy np. strona skarżąca ma nadal dochód w wyższej wysokości.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r. W. H. udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną poprzez przedstawienie swojej sytuacji życiowej i braku podstaw do uznania go za pozostającego w związku konkubenckim z I. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast, że decyzję administracyjną we wskazanym przedmiocie zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia.

Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje po spełnieniu warunków określonych w ustawie o pomocy społecznej, odrębnie dla każdej z form tej pomocy. Jednym z kryteriów przyznania świadczenia z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym jest wysokość dochodu, która nie może przekraczać limitów określonych w ustawie o pomocy społecznej. Dla przyznania zasiłku celowego, jak w niniejszej sprawie, limit ten został określony w art. 8 ust. 1 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek celowy nie przysługuje zatem, jeżeli dochód osoby ubiegającej się o jego przyznanie przekracza wyznaczony przez ustawodawcę limit. Tak samo jest w przypadku, gdy w trakcie pobierania zasiłku dochód osoby uprawnionej ulegnie zwiększeniu do wysokości przekraczającej ustawowy limit uprawniający do pobierania zasiłku.

Zmiana sytuacji dochodowej osoby pobierającej zasiłek, polegająca na zwiększeniu wysokości dochodu ponad limit uprawniający do pobierania tego zasiłku, stanowi ustawową przesłankę zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu omawianego zasiłku, na podstawie której jest on wypłacany, co wynika z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Skutek prawny zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku musi być zatem powiązany z datą, w której nastąpiło przekroczenie ustawowego limitu wysokości dochodu uprawniającego do pobierania tego zasiłku, skoro zasiłek ten może być wypłacany tylko wtedy, gdy wysokość dochodu nie przekracza ustawowego limitu. Z tego względu w art. 109 ustawy o pomocy społecznej na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej został nałożony obowiązek niezwłocznego informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń, aby w ten sposób zmiana lub uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej nastąpiła niezwłocznie po zaistnieniu sytuacji wykluczającej dalsze pobieranie zasiłku. Należy bowiem podkreślić, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, który powoduje, że dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu tego świadczenia na określony czas, dopóty świadczenie wypłacane na podstawie tej decyzji jest należne, jako efekt wykonania tej decyzji.

Jeżeli więc świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przysługuje, gdy dochód osoby uprawnionej nie przekracza wysokości limitu ustalonego przez ustawodawcę, to gdy przekroczenie tego limitu nastąpi w trakcie wypłacania świadczenia, również świadczenie to przestaje być należne. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na którego podstawie orzeka się o skorygowaniu okresu przysługiwania omawianego świadczenia w taki sposób, aby wykluczyć z tego okresu czas, w którym dana osoba przestała spełniać ustawowe warunki do korzystania z powołanego świadczenia. Nie do pogodzenia z obowiązującym prawem jest bowiem sytuacja, w której dana osoba nadal korzysta ze świadczenia z pomocy społecznej w postaci pobierania zasiłku celowego, pomimo że przestała spełniać warunki do uzyskiwania tego rodzaju świadczenia ze względu na to, że przekroczyła ustawowo określoną wysokość limitu dochodu uprawniającego do pobierania tego zasiłku.

Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że konstytutywny charakter decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej wyklucza dopuszczalność orzekania w tym przedmiocie ze skutkiem wstecznym, na datę utraty przez osobę dotychczas uprawnioną warunku dopuszczającego dalsze wypłacanie świadczenia z pomocy społecznej. Jeżeli bowiem zmiana lub uchylenie takiej decyzji miałoby następować wyłącznie na przyszłość, ze skutkiem prawnym od dnia, w którym decyzja zmieniająca lub decyzja uchylająca stałaby się ostateczna, to właśnie konstytutywny charakter decyzji zmieniającej i decyzji uchylającej wykluczałby dopuszczalność uznania pobranego wcześniej świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane, pomimo braku spełniania przez osobę dotychczas uprawnioną ustawowego warunku dalszego pobierania świadczenia. Zmiana lub uchylenie omawianej decyzji dopiero na przyszłość oznaczałaby, że decyzja ta, do jej skutecznej prawnie zmiany lub uchylenia byłaby, pozostającą w obiegu prawnym, konstytutywną podstawą przysługiwania uprawnienia do uzyskiwania świadczenia z pomocy społecznej pomimo niespełniania już ustawowych warunków do korzystania z takiego świadczenia.

W związku z powyższym na uwzględnienie zasługiwały tylko te spośród zarzutów kasacyjnych, w których zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa polegające na wykluczeniu wstecznego orzekania o zmianie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego, tj. od daty przekroczenia przez skarżącego wysokości dochodu ponad limit wynikający z ustawy o pomocy społecznej. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany z naruszeniem art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które polega na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy te nie dają podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej na datę wcześniejszą wobec daty, w której decyzja zmieniająca lub decyzja uchylająca stanie się ostateczna.

Jako prawidłowe należy natomiast ocenić decyzje organów administracji wydane w niniejszej sprawie. Organy te - zgodnie z art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – orzekły bowiem w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2015 r. poprzez ograniczenie do dnia [...] listopada 2015 r. okresu, na jaki przyznano uprzednio W. H. pomoc w formie zasiłku celowego, właśnie dlatego, że wspólne zamieszkanie W. H. z I. M. i w konsekwencji tego prowadzenie z nią wspólnego gospodarstwa domowego spowodowało przekroczenie przez niego wysokości ustawowego limitu dochodu uprawniającego do dalszego pobierania tego zasiłku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec ustalenia prawidłowego zastosowania przez organy orzekające przepisów ustawy o pomocy społecznej - na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ppsa należało oddalić.

Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżącego do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że nieprawidłowe orzeczenie Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego do tego Sądu.