Wyrok z dnia 2017-10-11 sygn. III SA/Kr 1076/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Czeluśniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprzeciwu A. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przyznana pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych sprzeciw oddala.

Uzasadnienie

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – dalej k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5, 6, art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 2, 4, 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598), przyznał A. W. – dalej skarżącej, pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla syna M. W., na okres od 19 czerwca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. przez 2 dni w tygodniu w wymiarze po 1 godziny dziennie, odpłatnie w kwocie 2,10 zł za godzinę usługi oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy ustawy o pomocy społecznej znajdujące zastosowanie w sprawie. Wskazano, iż na podstawie wywiadu środowiskowego ustalano, że syn wnioskodawczyni posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane do 20 kwietnia 2022 r., a powodem niepełnosprawności są całościowe zaburzenia rozwojowe oraz upośledzenie umysłowe. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim, M. W. wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych, w zakresie nauki i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu, a zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, stąd przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych okazało się zasadne. Usługi opiekuńcze zostały przyznane odpłatnie, a wysokość tej odpłatności ustalono zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych.

W odwołaniu A. W. wniosła o zwiększenie wymiaru przyznanych usług do 2 godzin dziennie w robocze dni tygodnia, a za absolutnie minimum, z uwagi na zapewnienie efektywnego rozwoju odwołująca uznała wymiar 2 godzin 3 razy w tygodniu. Zgodnie z opinią lekarza prowadzącego, który wystawił skierowanie na zdecydowanie większą liczbę godzin, jest to jedyna szansa na jakikolwiek postęp w rozwoju podstawowych umiejętności oraz nauczenia podstawowych zachowań społecznych. Przyznany wymiar usług - 1 godzina 2 razy w tygodniu w żaden sposób nie wpływa na realny efekt edukacyjny. Uzupełniając odwołanie skarżąca wyjaśniła, że błędnie umieściła wymiar żądanych usług, 2 godziny dziennie 3 razy w tygodniu, potwierdziła, że ubiega się o 20 godzin tygodniowo specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Dodatkowo, podniosła, że uznaniu administracyjnemu według normy art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest pozostawiona wyłącznie decyzja co do przyznania jednej z dwóch form pomocy, nie obejmuje już etapu ustalania zakresu, okresu, czy odpłatności za otrzymaną pomoc. Wynika to z odrębnych uregulowań dla każdej z form; usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że syn A. W. – M., cierpi na autyzm i wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie nauki i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, a pomocy w tym zakresie nie mogą zapewnić dalsi wstępni. Zaświadczenie lekarskie wskazuje, że ze względu na stan zdrowia dziecka oraz sytuację rodzinną, konieczne jest zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 20 godzin tygodniowo, wykonywanych przez specjalistów: pedagog specjalny, psycholog, logopeda. Organ I instancji tymczasem przyznał tego rodzaju usługi w wymiarze 2 dni w tygodniu przez 1 godzinę dziennie. Jak podkreśliło Kolegium z zaskarżonej decyzji wynika, że organ pomocy społecznej uznał, iż w możliwościach pomocy społecznej mieszczą się specjalistyczne usługi opiekuńcze w takim właśnie rozmiarze. Jednak nie wyjaśnił on dlaczego przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze w takim wymiarze (2 dni w tygodniu po 1 godzinie dziennie).

Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych należy do tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja podlega kontroli pod kątem, czy poprzedzona została prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Natomiast z akt sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, w jakich możliwościach pomocy społecznej mieszczą się specjalistycznie usługi opiekuńcze, w szczególności ich wymiar. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił, czy wymiar przyznanych usług, w świetle dokumentacji medycznej pozwoli na realizację celu, jaki winny spełnić specjalistyczne usługi opiekuńcze.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Wskazała, że wymiar 20 godzin tygodniowo to nie jest oczekiwanie strony, lecz zalecenie lekarza psychiatry wynikające z rodzaju schorzenia i potrzeb terapeutycznych. Zaświadczenie lekarza specjalisty psychiatry w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, iż jej synowi niezbędne są specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Jak podkreśliła skarżąca, organy obu instancji nie posiadają kwalifikacji do oceny dokumentacji medycznej i określenia ilości godzin terapii pozwalającej na realizację celu jakie winny spełnić specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi - zatem przekazywanie organowi l instancji do ustalenia powyższych okoliczności jest bezcelowe i generuje wyłącznie nieuzasadnioną przewlekłość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Organy rozstrzygały w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych poddanych regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930) oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U z 2005 r. Nr 189 poz. 1598 ze zm.) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1058).

W myśl art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a zgodnie z art. 50 ust. 2 cyt. ustawy wskazane usługi mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 cyt. ustawy). Natomiast rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa wskazane rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której organ ma obowiązek określić zakres, okres i miejsce ich świadczenia, w taki sposób, aby decyzja ta była wykonalna, a zatem - ważna. Przede wszystkim organ musi wszcząć procedurę w celu wyłonienia podmiotu uprawnionego do świadczenia ww. usług, tj. osoby/osób ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, aby następnie móc zlecić ich wykonanie i dokonać rozliczenia z wykonania decyzji i świadczonych na jej podstawie usług.

Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z § 2 tego przepisu w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał bowiem, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 kpa, tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 136 kpa organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie, co nie oznacza, że może całkowicie zastąpić organ I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Pamiętać bowiem należy, że rodzaje usług określają szczegółowo przepisy § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. ale w postępowaniu w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, a zatem usług dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 (art. 14 ustawy o pomocy społecznej). Z powołanych przepisów natomiast wynika, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie są obowiązane podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że przyznanie wskazanych usług ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznania administracyjnego. Tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje mu większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. np. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń na podstawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Dlatego zadaniem organu rozpoznającego sprawę dotyczącą przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest precyzyjne ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, miejsca i okresu ich świadczenia, jak również - znalezienie podmiotu, który na zlecenie organu usługi te będzie realizował. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wyjaśnił motywy, jakimi kierował się, uchylając decyzje I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał bowiem na konieczność ustalenia i dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie możliwości świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych (ich wymiaru). Trafnie wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy wymiar przyznanych usług – w świetle dokumentacji medycznej dotyczącej M. W. – pozwoli na realizacje celu, jakie winny spełniać specjalistyczne usługi opiekuńcze. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając decyzję organ I instancji w żaden sposób bowiem nie wyjaśnił motywów przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze jednej godziny dwa dni w tygodniu. Nie skonkretyzował też rodzaju usług. Brak analizy "charakteru" usług i okoliczności sprawy, przede wszystkim potrzeb dziecka, stwierdzonych w przedłożonych zaświadczeniach lekarskich, wymaga zatem ponownego wszechstronnego i wnikliwego rozważenia sprawy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności. Brak uzasadnienia powyższej kwestii oznacza przekroczenie przez organ I instancji granic uznania administracyjnego. W przypadku nieuwzględnienia bowiem wniosku strony stanowisko organu winno zostać uzasadnione, a organ winien odnieść się do twierdzeń strony.

Co jednak jeszcze istotne, oprócz wyjaśnienia ww. okoliczności, konieczne też będzie ustalenie możliwości świadczenia specjalistycznych usług przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (ogłoszenie zamówień, wybór ofert, itp.). Jest to bowiem konieczne do zapewnienia wykonania decyzji przyznającej takie świadczenia. Pamiętać też należy, że uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej, w tym przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. I OSK 2471/13, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1344/11, czy też wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 502/17 – http:www.nsa.gov.pl).

Dlatego oprócz wzięcia pod uwagę wskazań lekarskich, organ I instancji będzie zobowiązany do zbadania możliwości świadczenia ww. usług oraz dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że SKO nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a.

Orzeczono zatem jak w sentencji na podstawie art.151a § 2 P.p.s.a.