Wyrok z dnia 2017-12-06 sygn. II SA/Po 785/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu; uchyla zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

W dniu [...] r. R. A. przesłał drogą elektroniczną do Urzędu Miasta [...] – [...] Centrum Świadczeń wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna K. A.. We wniosku wskazał jako adres zamieszkania miejscowość L., ul. [...]. [...] Centrum Świadczeń pismem z dnia [...] r. przekazało przedmiotowy wniosek zgodnie z właściwością miejscową do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L..

Pismem z dnia [...] r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wezwał R. A. do skontaktowania się z pracownikiem sekcji Świadczeń Rodzinnych w sprawie uzupełnienia wniosku o dokument potwierdzający sprawowanie przez niego władzy rodzicielskiej nad synem K. lub wskazania danych matki dziecka z zaznaczeniem, że wówczas konieczne jest uwzględnienie matki dziecka w składzie rodziny. Wnioskodawca został pouczony, że niezastosowanie się do wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu [...] r., jednak wnioskodawca nie skontaktował się z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w L., jak również nie dostarczył wymaganego dokumentu, w związku z powyższym pismem z dnia [...] r. zawiadomiono wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpatrzenia.

R. A. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia brakujących dokumentów. We wniosku wskazał, że jego obecnym miejscem zamieszkania jest J., ul. [...], a w L. jest zameldowany.

Wobec powyższego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. pismem z dnia [...] r. przekazał zgodnie z właściwością miejscową całość dokumentów dotyczących złożonego przez R. A. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego do Ośrodka Pomocy Społecznej w S.. W dniu [...] r. R. A. złożył pisemne oświadczenie, w którym wskazał, że od dnia [...] r. zamieszkuje na terenie Gminy S. pod adresem J. ul. [...].

Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku R. A. z dnia [...] r. w sprawie przywrócenia terminu do uzupełnienia wniosku, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 58 § 1 i 2 i art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016, poz. 195 ze zm.; dalej: "u.p.w.d.") odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków w złożonym w dniu [...] r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że R. A. nie wskazał przyczyn uchybienia terminu do uzupełnienia wniosku oraz daty ich ustania, zatem nie można stwierdzić, czy został zachowany 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Jednocześnie zauważono, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Co prawda R. A. podniósł, że w dniu [...] r. przesłał do organu pomocy wyrok rozwodowy, którym rozwiązano małżeństwo S. M. A. i R. A. A. oraz powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem stron D. A. matce dziecka, niemniej jednak przesłany wyrok dotyczy sprawowania opieki nad synem D. A., natomiast Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wzywał pismem z dnia [...] r. do dostarczenia dokumentu potwierdzającego sprawowanie władzy rodzicielskiej nad drugim synem – K. A..

W zażaleniu z dnia [...] r. na powyższe postanowienie R. A. podniósł, że Ośrodek Pomocy Społecznej w S. rozpatrzył sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w L., gdy tymczasem sam powinien zebrać niezbędny materiał dowodowy. Nadto wskazał, że organ I instancji posiada wiedzę o jego zamieszkaniu w J. i niezasadnie powołuje się na brak odpowiedzi na pismo, które zostało odebrane pod adresem jego zameldowania przez starszych, schorowanych rodziców. Jednocześnie R. A. wyjaśnił, że w dniu odbioru pisma przebywał około dwa tygodnie w Z.. Do pisma załączył rezerwację hotelu w Z. w dniach od [...] do [...] r. i wskazał, że z uwagi na piękną pogodę pobyt został przedłużony na miejscu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015, poz. 1659 ze zm.) oraz art. 58 § 1 i § 2, art. 124, art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że termin, o którego przywrócenie zwrócił się R. A. jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. Ustawodawca nakazał organowi każdorazowe uznanie prawa do świadczenia w sposób określony w art. 18 ust. 2 ustawy, czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego, zgodnie z ust. 1. Czynność wykonawcza "wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" wyznacza - i to w sposób związany - działanie organu, bowiem z tą chwilą ziszcza się termin ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jako "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1 (...)". Zatem w ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne przywrócenie terminu do złożenia dokumentów na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy, gdyż w istocie dotyczyłoby to także przywrócenia terminu z art. 18 ust. 2 ustawy, co należy uznać za niedopuszczalne. Jedynie w przypadku gdy przyczyną niedostarczenia dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Jednocześnie Kolegium podniosło, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na inne przyczyny odmowy przywrócenia terminu, niemniej jednak samo rozstrzygnięcie o odmowie przywrócenia terminu jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią jest okoliczność, że termin, o którego przywrócenie strona wnosi, nie jest terminem procesowym, tylko terminem prawa materialnego i jako taki nie może ulec przywróceniu.

Z uwagi na fakt, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest Burmistrz Miasta i Gminy S., organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu również jest ten organ. Nie ma przy tym znaczenia, jaki organ gromadził w sprawie dokumenty. Na prawidłowość odmowy wnioskowanego przywrócenia terminu nie ma również wpływu fakt, że to Burmistrz L. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. R. A. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w uzasadnieniu przedstawiając argumentację zbieżną z argumentami wskazanymi w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], odmawiające R. A. przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych w złożonym w dniu [...] r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.

W opinii organu odwoławczego termin, o którego przywrócenie zwrócił się R. A. jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne orzeczenie o jego przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. Sąd zauważa jednak, że prezentowane przez SKO w [...] stanowisko w tym zakresie jest błędne, a kwestia ta była już rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych i znajduje wyraz w wywodach zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 507/17 (wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela. Tym samym nie sposób uznać prezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska za prawidłowe, wobec czego zaskarżone postanowienie należało uchylić.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016, poz. 195 ze zm.; dalej: "u.p.w.d."), ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka. Wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze. Stosownie do art. 18 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, przy czym pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. Jak przy tym wynika z art. 18 ust. 2 u.p.w.d., prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka. Co istotne w realiach rozpatrywanej sprawy, stosownie do art. 19 ust. 2 u.p.w.d., w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Przechodząc do kwestii spornej należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być, co do zasady, oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy ustawie procesowej. W polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega jednak rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź w ustawie procesowej normy materialne. W związku z tym w kwestiach wątpliwych należy wziąć pod uwagę skutek prawny uchybienia terminu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 419/17). Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12; zob. też wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I FSK 20/16, a także wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15).

W orzecznictwie podkreśla się również, że terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w przepisach art. 58 i art. 59 K.p.a. Przywrócenie natomiast terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 507/17).

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu organ odwoławczy wadliwie uznał, że termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 19 ust. 2 u.p.w.d. jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i art. 59 K.p.a. Co prawda omawiany przepis określający termin do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego umieszczony został w ustawie materialnej, jednakże nie można uznać, że uchybienie tego terminu wyłącza powstanie stosunku materialnoprawnego. Zdaniem Sądu jest to termin o charakterze procesowym do dokonania określonej czynności procesowej, tj. uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Skutkiem uchybienia wyznaczonego przez organ terminu do uzupełnienia braków złożonego wniosku jest bezskuteczność tej czynności procesowej. Zauważyć przy tym należy, że złożenie przedmiotowego wniosku wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, a wskazany termin wyznaczony został dla strony w toku tego postępowania.

Ponadto, za procesowym charakterem terminu określonego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy przemawia fakt, że przepis ten umieszczony został w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawach o świadczenia wychowawcze". Z kolei zgodnie z art. 28 tej ustawy, który również umieszczony został we wskazanym rozdziale 4, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).

W świetle powyższego należało uznać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem art. 58 K.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy argumentując zajęte w sprawie stanowisko wskazuje na różnicę między treścią art. 18 ust. 2 u.p.w.d., gdzie posłużono się sformułowaniem "począwszy od miesiąca, w którym wpłynąl wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" a brzmieniem art. 19 ust. 3 u.p.w.d., gdzie z kolei użyto sformułowania "począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony". Istotnie ustawodawca użył w przywołanych przepisach odmiennych sformułowań, należy jednak zauważyć, że użyte one zostały w kontekście określenia zakresu czasowego świadczenia wychowawczego (okresu na jaki świadczenie jest przyznawane). Różnice te mogą mieć ewentualnie znaczenie przy merytorycznym rozstrzyganiu wniosku o świadczenie wychowawcze, natomiast nie rzutują na charakter terminu z art. 19 ust. 2 u.p.w.d.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skarżącego dotyczących przekazania jego wniosku zgodnie z właściwością z [...] Centrum Świadczeń do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. i następnie do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. należy zauważyć, że wynikało to z błędnych informacji wskazywanych przez samego skarżącego. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego skarżący skierował do [...] Centrum Świadczeń, choć jednocześnie wskazał, że jego miejscem zamieszkania jest L. (k. 7 akt adm. organu I instancji), co następnie potwierdził w rozmowie telefonicznej z pracownikiem [...] Centrum Świadczeń (k. 11 akt adm. organu I instancji). Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 11 u.p.w.d. w zw. z art. 13 ust. 2 u.p.w.d., wniosek należało złożyć w urzędzie gminy właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze, co uzasadniało przekazanie wniosku skarżącego do Ośrodka Pomocy Społecznej w L.. Niemniej jednak we wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (k. 23 akt adm. organu I instancji) skarżący wskazał, że zamieszkuje w J., przy ul. [...], co następnie potwierdził w złożonym w dniu [...] r. oświadczeniu (k. 28 akt adm. organu I instancji), wskazując jednocześnie, że mieszka pod tym adresem od dnia [...] r. Wobec tego złożony w dniu [...] r. wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego (k. 1 – 7 akt adm. organu I instancji) winien być w istocie złożony do Ośrodka Pomocy Społecznej w S..

W kontekście powyższego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Przepis ten wprowadza formę czynności materialno-technicznej organu administracji publicznej, który stwierdził, że nie jest właściwy w sprawie. Organ podejmuje czynność przekazania, nie wydając aktu w formie prawnej postanowienia, jak to miało miejsce na gruncie art. 61 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Innymi słowy, zarówno zawiadomienie o przekazaniu podania, jak i samo przekazanie podania są niezaskarżalnymi czynnościami materialno-technicznymi, pozbawionymi cech aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. zawiadomił skarżącego o przekazaniu zgodnie z właściwością wniosku do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (k. 24 akt adm. organu I instancji), wobec czego przekazanie nastąpiło zgodnie z obowiązującą procedurą.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 58 K.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd podkreśla, że uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło wyłącznie z uwagi na uchybienie przez organ odwoławczy wymogom procedury administracyjnej, co nie oznacza jednak, że Sąd przyznał rację wszystkim twierdzeniom podnoszonym przez skarżącego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazane w niniejszym uzasadnieniu wytyczne i dokona oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 58 K.p.a. do przywrócenia skarżącemu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.