Wyrok z dnia 2017-12-06 sygn. I OSK 2350/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 289/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2016 r., nr [...].

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 289/17 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] przyznał J. K. pomoc społeczną w formie zasiłku stałego od dnia 1 października 2011 r. w wysokości 444 zł miesięcznie bezterminowo.

W dniu [...] października 2015 r. Prezydent Miasta Gdańska postanowił o zmianie decyzji z dnia [...] października 2011 r. (z późniejszymi zmianami) w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia począwszy od dnia 1 października 2015 r. z kwoty 389 zł na kwotę 481 zł miesięcznie.

Następnie, decyzją z dnia z dnia [...] września 2016 r., nr [...] Prezydent Miasta Gdańska ponownie zmienił decyzję z dnia [...] października 2011 r., zmienioną decyzją z dnia [...] października 2015 r., w ten sposób, że od dnia 1 października 2016 r. ustalił wysokość zasiłku stałego na kwotę 140,79 zł miesięcznie. W pozostałej części decyzję z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji pozostawił bez zmian.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 8 września 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja rodzinna, dotychczas samotnie gospodarującego J. K. uległa zmianie począwszy od dnia 1 września 2016. Skarżący podał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe podczas gdy organ ustalił, że mieszka wspólnie z żoną J. K. i jest osobą pozostającą w rodzinie. Małżonkowie posiadają rozdzielność majątkową od dnia 8 września 2014 r. na mocy wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk – Południe w Gdańsku IV Wydziału Rodzinnego i Nieletnich, sygn. akt IV RC 749/14. W ocenie organu twierdzenie strony o pozostawaniu w nieformalnej separacji ze wspólnie zamieszkałą żoną J. K., nie znajduje poparcia w faktach. Małżonkowie zamieszkują w mieszkaniu o powierzchni 44,26m2, na które wspólnie zawarli umowę najmu lokalu mieszkalnego (wcześniej skarżący zajmował lokal, który został zalany w wyniku ulewy i nie nadaje się do zamieszkania). Po zalaniu poprzedniego mieszkania małżonkowie wspólnie zostali najemcami zaoferowanego przez Prezydenta Miasta Gdańska lokalu mieszkalnego, wspólnie organizowali przeprowadzkę a w nowym mieszkaniu wspólnie korzystają ze wszystkich sprzętów i pomieszczeń. Ponadto, skarżący jest osobą w wieku poprodukcyjnym i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. W związku z powyższym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności). W ocenie pracownika socjalnego wymaganą pomoc skarżący uzyskuje właśnie od żony.

Dalej organ ustalił, że dochodem rodziny strony jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł oraz emerytura żony z ZUS w wysokości 593,42 zł, co daje dochód na osobę w wysokości 373,21 zł. Wobec powyższego, biorąc pod uwagę że kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny wynosi 1.028 zł, a kryterium dochodowe dla strony jako osoby pozostającej w rodzinie wynosi 514 zł, skarżącemu przysługuje świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości 140,79 zł, jako różnica pomiędzy kryterium na osobę w rodzinie ustalonym zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej to jest kwotą 514 zł, a faktycznym dochodem na osobę w rodzinie to jest kwotą 373,21 zł. Różnica w wysokości 140,79 zł stanowi wysokość świadczenia strony począwszy od miesiąca października 2016 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniósł, że przez 12 lat był samotny, a w zaskarżonej decyzji nagle przyjęto, że przez jeden miesiąc może on liczyć na pomoc rodziny. Ponadto oświadczył, że z małżonką ma rozdzielność majątkową. Była żona przez większość czasu przebywa u swojej siostry w G. Opłaty czynszowe za mieszkanie wynoszą 625,24 zł miesięcznie. W codziennych zakupach skarżącemu pomaga W. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego nowa wysokość zasiłku stałego została obliczona przez organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wskazało, że małżonkowie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, ponieważ w trakcie przeprowadzania wywiadu oboje przebywali w mieszkaniu udzielając odpowiedzi na pytania pracownika socjalnego. Małżonkom wspólnie w drodze umowy najmu został przyznany nowy lokal komunalny (umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu 12 września 2016 r. z J. i J. K. jako najemcami). Ponadto, razem przeprowadzili się do nowego lokalu, wspólnie podejmują decyzje związane z mieszkaniem i wspólnie korzystają z pomieszczeń mieszkania to jest kuchni czy łazienki a także urządzeń takich jak pralka, kuchenka czy lodówka. Z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności J. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Jest po przebytym udarze mózgu, doznał częściowego paraliżu prawej strony ciała, porusza się o kuli. Dodatkowo, podczas odbytej w dniu 23 września 2016 r. rozmowy telefonicznej pracownika socjalnego z żoną skarżącego ta oświadczyła, że mieszka pod adresem [...] gdzie posiada swój pokój natomiast kuchnia i łazienka są wspólne. Żona strony podała również, że załatwia sprawy urzędowe związane z mieszkaniem, pomaga mężowi podczas kąpieli. Powyższe ustalenia skutkowały uznaniem przez organ I instancji, że rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej w niniejszej sprawie stanowią małżonkowie, którzy wspólnie zamieszkują i prowadzą gospodarstwo domowe. Źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek pielęgnacyjny strony w kwocie 153 zł oraz dochód żony w postaci emerytury w miesięcznej wysokości 593,42 zł począwszy od 1 marca 2016 r.

W skardze na powyższą decyzję J. K. wniósł o jej uchylenie.

Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego uzupełnił skargę podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania to jest art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego i ich niewłaściwą ocenę. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym i niezastosowanie przepisów art. 6 pkt 10 powołanej ustawy oraz naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę wskazał, że w sprawie istniały podstawy do zmiany decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały, a orzeczenie oparte zostało na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i odpowiada przepisom prawa.

W ocenie Sądu z materiału dokumentacyjnego bezspornie wynika, że w momencie przyznawania skarżącemu prawa do zasiłku stałego decyzją z dnia [...] października 2011 r. prowadził on samodzielnie gospodarstwo domowe. Skarżący mieszkał w domku kwaterunkowym na działce ogrodniczej w Gdańsku przy ul. [...], zaś żona J. K., z którą pozostawał w nieformalnej separacji mieszkała w Gdańsku pod innym adresem tj. przy ul. [...]. W okresie realizacji świadczenia nastąpiła jednak zmiana w sytuacji osobistej, a tym samym w sytuacji dochodowej skarżącego.

Z przeprowadzonej w dniu 8 września 2016 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz protokołu przesłuchania J. K. wynika, że skarżący nie prowadzi już odrębnego, jednoosobowego gospodarstwa domowego. Małżonkom wspólnie w drodze umowy najmu lokalu został przyznany przez Gminę Miasta Gdańsk nowy lokal komunalny znajdujący się przy ul. [...] (umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta w dniu 12 września 2016 r. z J. i J. K. jako najemcami). Umowa została zawarta przez oboje małżonków na czas nieoznaczony począwszy od dnia 1 września 2016 r. Ponadto, organy obu instancji ustaliły na podstawie oświadczeń małżonków, że małżonkowie razem przeprowadzili się do nowego lokalu, wspólnie podejmują decyzje związane z mieszkaniem, wspólnie korzystają z pomieszczeń mieszkania to jest kuchni i łazienki a także urządzeń gospodarstwa domowego takich jak: pralka, kuchenka czy lodówka i innych, jak również wspólnie dokonują zakupów. Z protokołu przesłuchania strony w dniu 21 września 2016 r. wynika, że mimo iż J. K. podczas wizyty zaprzeczył by żona prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe to podczas odbytej w dniu 23 września 2016 r. rozmowy telefonicznej J. K. oświadczyła, że mieszka pod adresem ul. [...] gdzie posiada swój pokój, natomiast kuchnia i łazienka są wspólne. Żona skarżącego oświadczyła również, że załatwia sprawy urzędowe związane z ich mieszkaniem. Sąd zauważył przy tym, że żona skarżącego konsekwentnie podaje, że jakkolwiek mieszka z mężem pod tym samym adresem, to prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jednakże w sytuacji, gdy strona skarżąca posiada dochód miesięczny w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł, a wysokość opłat czynszowych z tytułu umowy najmu mieszkania wyliczonej przez Gminę Gdańsk opiewa na kwotę 625,24 zł to – w świetle doświadczenia życiowego - trudno uznać za wiarygodne, że małżonkowie gospodarują samodzielnie.

Ponadto, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 13 listopada 2015 r. wynika że skarżący ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Ze wskazań zawartych w punkcie 7 orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że skarżący wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stanęły na stanowisku, że w tym przypadku w codziennej egzystencji pomaga skarżącemu żona. Stanowisko to jest w ocenie Sądu racjonalne biorąc pod uwagę stan zdrowia skarżącego. Powyższe okoliczności natury faktycznej nie pozostawiają zdaniem Sądu wątpliwości w uznaniu, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe zastosowanie przedmiotowej normy w okolicznościach niniejszej sprawy oraz nieuznanie za prawidłowe i niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym przepisów art. 6 pkt 10 powołanej ustawy;

b) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie przez Sąd I instancji za uzasadnione ich zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym oraz uznanie za prawidłowe nieuwzględnienie i niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynikające z błędnego uznania przez Sąd I instancji, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i oparły się na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym w sytuacji gdy decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 67 § 1, 2 pkt 2, art. 68 § 2, art. 69 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 81a § 1, art. 83 § 3 w zw. z art. 83 § 1 i 2 i art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku czego nie przeprowadzono dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego w sposób zgodny z ustawą i wydano decyzje w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny, stosując przepisy art. 6 pkt 14 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz nie stosując przepisów art. 6 pkt 10 i art. 37 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a także nie umożliwiono stronie zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych, a które to podstawy okazały się usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] września 2016 r. zmienił wysokość przyznanego skarżącemu kasacyjnie zasiłku stałego na skutek ustalenia, że prowadzi on z żoną wspólne gospodarstwo domowe. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd I instancji i organy pomocy społecznej przyjęły, że skarżący nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz prowadzi wspólnie z żoną J. K. gospodarstwo domowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.).

Definicję rodziny zawiera art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z definicji tej wynika, że na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej podstawowe znaczenie posiada pozostawanie w faktycznym związku, co winno wyrażać się we wspólnym zamieszkiwaniu i gospodarowaniu. W doktrynie podkreśla się, że ten faktyczny związek to codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne gospodarowanie opiera się zatem na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Podział zadań związanych z prawidłowym prowadzeniem domu oraz wykonywaniem bieżących czynności dnia codziennego zapewniających sprawność w zaspokajaniu potrzeb bytowych powinien opierać się na pewnym konsensusie osób wspólnie zamieszkujących. Wzajemne uzgodnienia, czy to w formie umowy, czy to bezumownie, na skutek określonego uzusu, powinny być traktowane jako wyznacznik wspólnego gospodarowania (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexPolonica).

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, jak i organy przedwcześnie uznały, iż J. K. i J. K. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a w konsekwencji, że uzyskiwane przez nich dochody składają się na dochód tworzonej przez nich rodziny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt współdziałania w sprawach życia codziennego nie został w sprawie należycie wykazany, natomiast samo wspólne zamieszkiwanie nie przesądza o byciu rodziną w rozumieniu regulacji ustawy o pomocy społecznej.

W piśmie z dnia 26 września 2016 r. J. K. zakwestionował ustalenie organu pomocy społecznej, zgodnie z którym skarżący i jego żona prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ pominął również oświadczenie żony skarżącego kasacyjnie z dnia 12 października 2016 r. w zakresie ustalenia tej okoliczności, uznając że nie są one zgodne z rzeczywistością, a także nie uwzględnił informacji wskazanych przez stronę w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska, że w codziennych czynnościach pomaga mu W. G. Biorąc pod uwagę, że J. K. również kwestionowała okoliczność prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym, organ odwoławczy winien był wydać decyzję kasacyjną, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji.

Powyższe ustalenia dotyczące ewentualnego wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez małżonków mają istotne znaczenie w sytuacji gdy aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzony w dniu 8 września 2016 r., natomiast umowa najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Gdańsku przy ul. [...] została zawarta w dniu 12 września 2016 r. z mocą od dnia 1 września 2016 r. Z zestawienia ww. dat wynika zatem, że wywiad środowiskowy, mający potwierdzać aktualną sytuację rodzinną i osobistą strony, został przeprowadzony przed zawarciem umowy najmu lokalu przez J. K. i J. K. O ile w aktach administracyjnych znajduje się dowód w postaci protokołu przesłuchania skarżącego J. K., zawierający pouczenie o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, to organy nie wyjaśniły jaki charakter miała rozmowa telefoniczna przeprowadzona przez pracownika socjalnego z J. K. w dniu 23 września 2016 r. Z ww. protokołu wynika bowiem, że w trakcie przesłuchania strony obecny był jedynie J. K. i pracownik socjalny. Treść rozmowy telefonicznej, która odbyła się dwa dni po przesłuchaniu nie była zatem znana skarżącemu, a jego oświadczenie, potwierdzone własnoręcznym podpisem, obejmowało jedynie zeznania złożone w dniu 21 września 2016 r.

Wątpliwości budzi również przyjęcie tezy, że małżonkowie wspólnie ponoszą koszty najmu mieszkania, podczas gdy organy nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania dowodowego. Ma to istotne znaczenie w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta Gdańska została wydana w dniu [...] września 2016 r., a zatem 16 dni po podpisaniu umowy najmu. Organ nie ustalił przy tym czy J. K. i J. K. uiścili jakiekolwiek opłaty z tytułu czynszu, a jeżeli tak to w jakiej wysokości i przez kogo zostały opłacone. Również organ II instancji w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nie wyjaśnił czy w okresie prawie 5 miesięcy od podpisania umowy najmu koszty ponoszone są przez jednego czy oboje małżonków. Nieuprawnione przy tym jest stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie może prowadzić jednoosobowego gospodarstwa wobec braku własnych środków na jego utrzymanie, bowiem jest osobą niepełnosprawną, a jedynym jego dochodem jest zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Takie stanowisko Sądu I instancji narusza art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że istotę przesłanki "prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego" stanowi posiadanie własnych środków na utrzymanie, a tym samym uznanie, że brak posiadania własnych środków na utrzymanie pozbawia stronę przymiotu "osoby samotnie gospodarującej" w świetle ww. ustawy.

Wskazane uchybienia świadczą o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.