Wyrok z dnia 2017-12-19 sygn. I OSK 660/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 618/16 w sprawie ze skargi T. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla W.-M. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 618/16 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. B. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla W.-M. w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd do akt ksiąg wieczystych o wskazanych we wniosku numerach.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył T. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 361 ust. 2 (mylnie nazwanym § 2) ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016, poz. 790 ze zm., dalej: u.k.w.h.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten reguluje zasady dostępu do informacji publicznych, mimo że tego nie czyni; a ponadto naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 (nazwanych mylnie § 1 i 2 ), art. 2 ust. 1 i 2 (nazwanych mylnie § 1 i 2 ), art. 5 ust. 1, 2, 2a i 3 (nazwanych mylnie § 1, 2, 2a i 3) ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 361 ust. 2 (mylnie nazwanym § 2) u.k.w.h. w związku z art. 61 ust. 1, 2, 3 i 4 (nieokreślonego aktu prawnego) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący w celu uzyskania informacji publicznej znajdującej się w aktach księgi wieczystej winien posiadać ku temu interes prawny, mimo że nie musiał posiadać interesu prawnego w tym zakresie, o ile dana treść akt danej księgi wieczystej stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że brak dostępu do informacji publicznych znajdujących się w aktach księgi wieczystej dla osób nieposiadających ku temu interesu prawnego nie jest sprzeczny z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1, 2, 3 i 4 Konstytucji RP. W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 361 ust. 2 u.k.w.h. - wbrew wykładni, którą przyjął Sąd I instancji - nie jest odmiennym od uregulowanego w u.d.i.p. trybem dostępu do informacji publicznych znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych w rozumieniu art. 1 ust 2 u.d.i.p. zwłaszcza dla osób, które nie posiadają interesu prawnego we wglądzie do akt danej księgi wieczystej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna T. B. nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiada prawu.

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za niesporny i niebudzący żadnych wątpliwości uznał stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 361 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017, poz. 1007 ze zm., dalej: u.k.w.h.) określa w sposób wyczerpujący odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach księgi wieczystej aniżeli przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Sąd pierwszej instancji odpowiedział na to pytanie pozytywnie. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko tego Sądu przyjmuje je za własne.

Odpowiadając na zarzuty postawione w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, zgodnie z którym w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w przywołanej uchwale założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której skarżący kasacyjnie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci umożliwienia wglądu do akt ksiąg wieczystych o podanych przez niego numerach, w których właścicielami nieruchomości są odpowiednio Powiat [...], Miasto [...] W. oraz Skarb Państwa.

Nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, do której udostępniania co do zasady jest zobowiązany Sąd Rejonowy dla W. – M.. Jednak Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na istnienie odrębnej od przewidzianej w u.d.i.p. regulacji dotyczącej trybu dostępu do wnioskowanych informacji zawartej w art. 361 u.k.w.h. Ustęp drugi tego przepisu określa w sposób kompleksowy zasady, tryb i formę udostępniania informacji publicznej polegającej na wglądzie do akt ksiąg wieczystych. Zgodnie z jego treścią akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny lub notariusz. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 7/13. Powołując się na uregulowania zawarte m. in. w k.p.a., kodeksie postępowania cywilnego, kodeksie postępowania karnego czy regulaminie urzędowania sądów powszechnych, Sąd stwierdził, że ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach konkretnej ustawy. Przepisy u.d.i.p. takiego unormowania bowiem nie zawierają - art. 3 ust. 2 tej ustawy, określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej, jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. W odniesieniu do akt postępowania wieczystoksięgowego przedmiotowa kwestia została uregulowana w ustawie szczególnej - w art. 361 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do podmiotów, które nie są stronami postępowania, jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach ksiąg wieczystych. W tym zatem zakresie stosowanie przepisów u.d.i.p. jest wyłączone. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych regulacji, zaproponowanej przez autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby do naruszenia zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaaprobowanie stanowiska o stosowaniu w niniejszej sprawie u.d.i.p. godziłoby w racjonalność ustawodawcy. Trudno wszak założyć, że ustawodawca chciał utrudnić dostęp do akt ksiąg wieczystych osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny – by następnie prostszy sposób dostępu do akt ksiąg wieczystych, bez wykazywania interesu prawnego, przyznać każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia mogłaby zarazem prowadzić do obejścia wymagań i warunków stawianych dla udostępnienia informacji znajdujących się aktach ksiąg wieczystych przez ustawę – o księgach wieczystych i hipotece.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nie narusza art. 61 ust. 1 - 4 Konstytucji RP. Podkreślić trzeba, że realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w tym przepisie ma na celu umożliwienie obywatelom kontrolowania poczynań władzy, ma sprawiać, że jej działania będą bardziej transparentne, a przez to zgodne z zasadami funkcjonowania państwa prawa. Z ust. 4 art. 61 Konstytucji RP wynika, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy. Jak już wskazano do rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do akt ksiąg wieczystych mają zastosowanie uregulowania ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego. Zatem Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że w sprawie nie ma zastosowania u.d.i.p., nie był uprawniony do badania zgodności z prawem niewyrażenia zgody skarżącemu na wgląd do akt ksiąg wieczystych, w tym kwestii posiadania przez niego interesu prawnego i ewentualnego naruszenia wskutek tej odmowy jego praw wynikających z art. 61 konstytucji. Na marginesie należy tylko wskazać, że akta ksiąg wieczystych (akta sądowe) dotyczą konkretnej, indywidualnej sprawy i w związku z tym zawierają szereg dokumentów i informacji, które udostępnione każdemu, kto zechce się z nimi zapoznać, mogą zagrozić naruszeniem podstawowych praw obywatelskich zawartych w Konstytucji RP. W takiej sytuacji całkowicie zrozumiałe jest wprowadzenie przez ustawodawcę mającego na względzie m.in. treść art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 i art. 47 Konstytucji, dodatkowego wymogu, który muszą spełnić osoby pragnące uzyskać informację publiczną zawartą w aktach ksiąg wieczystych tj. wykazania interesu prawnego. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 361 ust. 5 i 6 u.k.w.h. skarżący może przeglądać księgi wieczyste w Centralnej Informacji za pośrednictwem systemu teleinformatycznego. Bowiem każdy, kto zna numer księgi wieczystej, może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą.

Skoro Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. do rozpoznania wniosku skarżącego o wgląd do ksiąg wieczystych mają zastosowanie przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece, to nie mają do jego rozpoznania zastosowania przepisy, których naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej, tj. art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1, 2, 2a, 3 u.d.i.p., z tego też powodu nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 361 ust. 2 u.k.w.h. oraz art. 61 Konstytucji RP i trafnie uznał za prawidłowe działania organu dotyczące wniosku skarżącego kasacyjnie T. B. Tym samym Sąd słusznie uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i oddalił skargę. W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.