Wyrok z dnia 2018-05-30 sygn. III SA/Kr 208/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego skargę oddala

Uzasadnienie

Zaskarżoną przez E. P. (dalej skarżąca) decyzją z dnia 4 stycznia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 poz. 1257) i art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 14, pkt 16, art. 4, art. 5 ust.1, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2017 r, poz. 1851, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] przyznającą skarżącej, świadczenia wychowawcze na dziecko: G. P. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. i na dziecko: A. P. na okres od 1 października 2017r. do 31 października 2017 r., oraz odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko: A. P. od miesiąca listopada 2017 r.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dnu 31 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: G. P. i A. P.

W efekcie jego rozpoznania, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] przyznał skarżącej świadczenia wychowawcze na dzieci: G. P. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. oraz A. P. na okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r., odmawiając jednocześnie przyznania świadczenia na to dziecko począwszy od miesiąca listopada 2017 r., ponieważ, jak wskazał, syn A. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej (Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej), co uniemożliwia przyznanie świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że zabiera syna z Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej na cały weekend, kupuje mu środki czystości, słodycze, owoce oraz przeznacza drobne kwoty na jego kieszonkowe. Wskazała także, że ponosi koszty związane z dojazdem do Placówki oraz do poradni specjalistycznej.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w dniu 31 sierpnia 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2017/2018 na dzieci G. P. oraz A. P. wyjaśniając w nim, iż w skład rodziny wchodzą trzy osoby (wnioskodawczyni jest osobą rozwiedzioną).

Kolegium wskazało, że ustalono, iż syn skarżącej A. P. począwszy od dnia 3 października 2017 r. przebywa w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "Pogotowie Opiekuńcze", do której został przyjęty na wniosek matki. Sąd Rejonowy - III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt [...], zarządził tymczasowo umieszczenie małoletniego w interwencyjnej placówce opiekuńczo-wychowawczej na wniosek matki – skarżącej - która uzasadniając swoją prośbę wskazała, że syn sprawia problemy wychowawcze, nie realizuje obowiązku szkolnego, jest agresywny względem niej oraz istnieją trudności w porozumieniu się z małoletnim.

Nadto, wskazało Kolegium, ustalono że pismem z dnia 24 października 2017 r. skarżąca zwróciła się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o wyrażenie zgody na urlopowanie syna do domu rodzinnego pod jej opiekę na dni wolne od nauki szkolnej, w weekendy od piątku do niedzieli oraz na święta. Pismem Sądu Rejonowego III Wydział Rodziny i Nieletnich z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt [...] wyrażono zgodę na udzielenie przepustki w dni wolne od nauki szkolnej, weekendy oraz święta A. P. do domu rodzinnego. Pismo to skarżąca dołączyła odwołania.

Następnie, Kolegium podkreśliło, że poza sporem pozostaje okoliczność, iż małoletni syn wnioskodawczyni A. P. został umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej sprawowanej w formie placówki opiekuńczo - wychowawczej, zatem to na tej instytucji spoczywa ciężar jego wychowania. Po pierwsze, bowiem obarczał ją prawny obowiązek zapewnienia mu opieki i wychowania. Wynika to już z art. 2 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej gdzie wskazano, iż system pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. Sprawowanie instytucjonalnej pieczy zastępczej przez placówkę opiekuńczo -wychowawczą (art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy) obejmuje również zapewnienie dziecku całodobowej opieki i wychowania oraz zaspokajanie jego niezbędnych potrzeb, w szczególności emocjonalnych, rozwojowych, zdrowotnych bytowych, społecznych i religijnych (art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy). Szczegółowo obowiązki placówki opiekuńczo - wychowawczej w zakresie zapewnienia opieki i wychowania określa § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292 poz. 1720).

Zdaniem Kolegium, w tej konkretnej sprawie, tj. przyznania świadczenia wychowawczego, należy zgodzić się ze stanowiskiem organu l instancji, że umieszczenie w instytucjonalnej pieczy zastępczej wyłącza możliwość przyznania świadczenia w ramach rządowego "Programu Rodzina 500+".

W tym miejscu Kolegium przytoczyło treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 810/17, w którym to sąd wskazał, że "(...) podobieństwo treściowe (...) przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z zapisem zawartym w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. nie uzasadnia przyjęcia, iż urlopowanie dziecka z placówki sprawującej instytucjonalną pieczę zastępczą uprawnia rodzica do uzyskania świadczenia wychowawczego.

Należy bowiem zwrócić uwagę na odmienne cele świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw. Cel ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ustawodawca określił w jej preambule. Wynika z niej, ustawa służy wsparciu osób ubogich niebędących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów. Wsparciu materialnemu rodzin, które z uwagi na trudną sytuację materialną nie są w stanie sfinansować podstawowych potrzeb życiowych służy również pomoc państwa na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym, należy uznać, iż udzielanie pomocy na podstawie przepisów tych ustaw dla rodziców dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, lecz korzystających z urlopów, służy wyłącznie zapewnieniu podstawowego utrzymania na czas pobytu w domu. Życzliwej dla uprawionych wykładni przepisów wyłączających ze świadczeń dzieci umieszczone w pieczy zastępczej sądy dokonywały właśnie przy uwzględnieniu socjalnego celu pomocy czyli dla zapewnienia środków wystarczających do utrzymania materialnego dzieci w okresie ich pobytu w rodzinach.

Tymczasem cele wsparcia udzielanego na podstawie u.p.p.w.d. wynikają z art. 4 ust. 1 tej ustawy wedle którego świadczenie wychowawcze służy częściowemu pokryciu kosztów związanych z wychowaniem dziecka. Wsparcie to nie służy zatem bezpośrednio celom socjalnym (z wyjątkiem świadczenia na "pierwsze dziecko"), lecz jest zasadniczo oderwane od sytuacji materialnej osób uprawnionych. Służy promocji rodzicielstwa, nie zaś udzielaniu pomocy o charakterze socjalnym. Stąd automatyczne transponowanie opisanych powyżej poglądów orzeczniczych na grunt przepisów u.p.p.w.d. jest, zdaniem Sądu, nieuprawnione."

Mając powyższe stanowisko na względzie, Kolegium wskazało, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dotyczące przebywania syna w weekendy w domu rodzinnym w związku z jego urlopowaniem z Placówki oraz ponoszeniem kosztów jego utrzymania w tych okresach nie mogą skutkować przyznaniem prawa do świadczenia wychowawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powtarzając jednocześnie swoje stanowisko prezentowane w odwołaniu. Pokreśliła także, że obecnie nigdzie nie pracuje i jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, stąd też potrzebuje pieniędzy ze świadczenia wychowawczego, by zapewnić synowi niezbędne potrzeby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady ich przyznawania i wypłacania (art. 1 ust. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka.

Podkreślić należy, że świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują. Zauważyć należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 682; zwanej dalej w skrócie "k.r.o."). W myśl tego przepisu rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.

W art. 8 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca wskazał przypadki, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje.

Zgodnie z ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie to nie przysługuje m.in., gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko orzekających organów, że wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istotnie prawo do świadczenia wychowawczego nie przysługuje podmiotom wskazanym w art. 4 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej.

W rozpoznawanej zatem sprawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci sprzeciwiał się przyznaniu skarżącej na syna A. świadczenia wychowawczego.

Powtórzyć bowiem trzeba, za Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim, że: "Brzmienie art. 8 pkt 2 u.p.p.w.d. nasuwa skojarzenie z podobnie brzmiącymi i stanowiącymi przedmiot wykładni sądowej przepisami innych ustaw. Należy bowiem zauważyć, iż na gruncie art. 7 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) wyłączającego prawo do zasiłku rodzinnego w sytuacji gdy dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej, sądy administracyjne przyjmowały, iż samo umieszczenie dziecka pod pieczą zastępczą, nie wyłączało prawa do świadczeń, a urlopowanie od pobytu w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i faktyczne przebywanie dziecka na ten czas u rodziców lub jednego z rodziców, nie wyklucza przyznania zasiłku rodzinnego na okres pobytu dzieci u rodzica (zob. np. wyr. WSA w Poznaniu z 12 października 2006 r. IV SA/Po 772/05, wyr. NSA z 24 stycznia 2008 r. I OSK 526/07, wyr. WSA w Gliwicach z 12 lutego 2016 r. IV SA/Gl 726/15, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA"). Analogiczne stanowisko prezentowane było na gruncie art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489 z późn. zm.) zgodnie z którym świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługują, jeżeli osoba uprawniona instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie lub w pieczy zastępczej (zob. np. wyr. WSA w Bydgoszczy: z 26 października 2010 r. II SA/Bd 963/10, z 3 czerwca 2014 r. II SA/Bd 422/14, CBOSA)."(vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 810/17; LEX nr 2383956).

Zgodzić się więc w pełni należy ze stanowiskiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zaprezentowanym w ww. wyroku, że podobieństwo treściowe wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z zapisem zawartym w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie uzasadnia przyjęcia, iż urlopowanie dziecka z placówki sprawującej instytucjonalną pieczę zastępczą uprawnia rodzica do uzyskania świadczenia wychowawczego. Wobec tego twierdzenia skarżącej, że podczas weekendów zapewniała synowi utrzymanie, nie mogły mieć znaczenia dla prawa do uzyskania przedmiotowego świadczenia i być uwzględnione w niniejszym przypadku.

Zwrócić należy uwagę na odmienne cele świadczeń przyznawanych na podstawie wskazanych ustaw. Cel ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów to wsparcie osób ubogich niebędących w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów. Wsparciu materialnemu rodzin, które z uwagi na trudna sytuację materialną nie są w stanie sfinansować podstawowych potrzeb życiowych służy również pomoc państwa na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. "Tym samym, należy uznać, iż udzielanie pomocy na podstawie przepisów tych ustaw dla rodziców dzieci umieszczonych w pieczy zastępczej, lecz korzystających z urlopów, służy wyłącznie zapewnieniu podstawowego utrzymania na czas pobytu w domu. Życzliwej dla uprawionych wykładni przepisów wyłączających ze świadczeń dzieci umieszczone w pieczy zastępczej sądy dokonywały właśnie przy uwzględnieniu socjalnego celu pomocy czyli dla zapewnienia środków wystarczających do utrzymania materialnego dzieci w okresie ich pobytu w rodzinach." (por. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 810/17; LEX nr 2383956).

Celem wsparcia udzielanego na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jest promocja rodzicielstwa, a nie udzielanie pomocy o charakterze socjalnym. Jedynie można przyjąć, że świadczenie na "pierwsze dziecko" takim celom także służy. Z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wprost wynika, że świadczenie wychowawcze służy częściowemu pokryciu kosztów związanych z wychowaniem dziecka, a więc nie bezpośrednio celom socjalnym.

Trafnie zatem orzekające organy odczytały z ustawy przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, nadając mu właściwą rangę wynikającą z celu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wychowanie dziecka, to bowiem działanie rodziców dla ukształtowania osobowości coraz zapewnienie warunków rozwoju fizycznego i psychicznego dziecka. Wychowanie obejmuje też więc opiekę materialną, a skoro tak, to w przypadku umieszczenia dziecka w placówce sprawującej instytucjonalną pieczę zastępczą (w tym wypadku w Placówce Opiekuńczo-Wychowawczej "Pogotowie Opiekuńcze"), powodowało, iż od tego momentu skarżącej na syna A. w placówce tej umieszczonego przez sąd powszechny, z resztą na jej wniosek, świadczenie wychowawcze nie przysługiwało. To na tej palcówce, sprawującą pieczę zastępczą, spoczywał bowiem ciężar wychowania syna skarżącej Nadto spoczywał obowiązek nie tylko zapewnienia opieki i wychowania, co wynika z art. 2 i 93 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 998), jak i § 18 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 22 grudnia 2011 r. w sprawie instytucjonalnej pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 292, poz. 1720). Całość więc kosztów związanych z bieżącym utrzymaniem syna pokrywała jednostka samorządu terytorialnego. Zasadnie więc przyjęły organy, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia dla syna A. Nie można bowiem czerpać finasowania z dwóch źródeł.

Zwrócić jednakże należy uwagę, że pomimo prawidłowej wykładni przepisów ustawy, organy częściowo błędnie je zastosowały. Skoro syn skarżącej A. został umieszczony w placówce – instytucjonalnej pieczy zastępczej - począwszy od dnia 3 października 2017 r. , to już od miesiąca października świadczenie wychowawcze skarżącej na syna A. nie przysługiwało. Stąd, zdaniem Sądu orzeczenie o przyznaniu skarżącej tego świadczenia na to dziecko od 1 października 2017 r. do 31 października 2017 r., było nieprawidłowe, jednakże zakaz wynikający z art. 134 § P.p.s.a., że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, spowodował, iż w tym zakresie sąd nie uchylił kontrolowanych decyzji, nie powodując tym samym pogorszenia sytuacji skarżącej (wówczas organy musiałyby orzec odmawiając świadczenia skarżącej na syna A. także za miesiąc październik), lecz skargę oddalił.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.