Wyrok z dnia 2018-06-07 sygn. IV SAB/Po 32/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej D. S. z dnia [...] grudnia 2017 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia treści ugody zawartej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 23 lipca 2014 r. w sprawie o nr [...] - w terminie 7 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Sygn. akt IV SAB/Po [...]

Uzasadnienie

D. S. w dniu 14 marca 2018 r. złożyła skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca podała, że w dniu 1 grudnia 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji poprzez wskazanie wysokości opłaty rocznej, ze wskazaniem wysokości tej opłaty w przeliczeniu na 1 m2 gruntu, ponoszonych przez P. Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Miasta P. i/lub Skarbu Państwa w okresie od 1 stycznia 2012 r. do chwili obecnej, o udostępnienie treści ugody zawartej przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. lub wyroku sądu powszechnego w tej sprawie oraz o udostepnienie treści operatów szacunkowych dla przedmiotowych nieruchomości, w których będzie wskazana wysokość opłaty za 1 m2. Pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. skarżąca uzupełniła wniosek o oznaczenia geodezyjne nieruchomości. Pismem z dnia 9 lutego 2018 r., znak [...], Prezydent Miasta przesłał treść ugody nr [...] z dnia 23 lipca 2014 r. oraz operat szacunkowy z dnia 30 grudnia 2010 r. sporządzony m.in. dla działek [...] i [...] (obręb W., ark. mapy [...]). Przesłana kopia ugody zawartej przed SKO została jednak pozbawiona danych osobowych oraz kwoty opłaty rocznej, co czyni udzieloną informację niepełną i niezgodną z żądaniem skarżącej. Ponadto organ nie udostępnił załącznika do ugody z dnia 23 lipca 2014 r., który stanowi jej integralna część i bez którego niemożliwe jest dokładne odczytanie treści ugody. Zdaniem skarżącej organ nie udzielił jej informacji publicznej, nie została również wydana decyzja odmowna w zakresie udostępnienia takiej informacji. Organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazuje, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki zarówno formalne, jak i materialne dla uznania, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Organ nie określił szczegółowo, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Decyzje administracyjne i inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych stanowią informacje publiczne, które podlegają udostępnieniu w całości lub w części jedynie do granic kolizji z przepisami, które zawierają wyłączenie dostępności albo nie podlegają udostępnieniu właśnie z tych powodów. Z treści ugody z dnia 23 lipca 2014 r. wynika, iż załącznik zawiera informacje na temat opisu gruntu, za który naliczono opłatę roczną. Brak udostępnienia skarżącej przedmiotowego załącznika sprawia, że udostępniona informacja jest niepełna i narusza przepis art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności, o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta Miasta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na Skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu informacje na temat poziomu wydatków ponoszonych przez przedsiębiorcę – w tym również wydatków na opłaty za użytkowanie wieczyste – należą do kategorii informacji posiadających wartość gospodarczą dla tego przedsiębiorcy. Zawsze należy liczyć się z tym, że każda informacja o poziomie przychodów i wydatków przedsiębiorcy bezpośrednio wpływa na jego konkurencyjność a tym samym ma bardzo wymierną wartość gospodarczą. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie zrezygnowała z prawa ograniczenia do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego zaistniały przesłanki do odmowy dostępu do przedmiotowych informacji. Ponadto brak jest podstaw do stwierdzenia rażącej przewlekłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.) określanej dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016, poz.1764 j.t., dalej u.d.i.p.) udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego stanowią dochód odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Są więc majątkiem publicznym w rozumieniu ww. ustawy. Informacja dot. wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego będzie stanowić informacje publiczną i organ administracji publicznej będący w posiadaniu takiej informacji jest zobowiązany do jej udostępnienia.

Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanką wyłączającą dostęp do informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy. Pojęcie to wywodzi się z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.2018.419 j.t., dalej jako "u.z.n.k.), który stanowi, że tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie wskazuje się, że tajemnica przedsiębiorcy i tajemnica przedsiębiorstwa w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa) (wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1483/13; podobnie wyroki: NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 193/13, WSA w Warszawie: z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 622/14, z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 690/14). Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13; podobnie wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1450/13, WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 542/13).

Nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Powinno być ono przedstawione przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" oświadczyła, że nie rezygnuje z prawa ograniczenia do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Problem jednak w tym, że informacje o które ubiegała się skarżąca nie mieszczą się w katalogu informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego rzeczywiście stanowi wydatek spółdzielni, z drugiej strony jest to dochód jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa). Jest więc należnością publicznoprawną, który stanowi majątek publiczny w rozumieniu ustawy. Nie można więc uznać, że jest to informacja, co do której podmiot podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, gdyż dochody publiczne co do zasady są jawne i z uwagi na dyscyplinę finansów publicznych muszą być transparentne. Mając na uwadze powyższe sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 grudnia 2017 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia treści ugody zawartej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w dniu 23 lipca 2014 r. w sprawie o nr [...] – w terminie 7 dniu od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Ponadto sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

W stanie faktycznym będącym przedmiotem skargi do sadu administracyjnego organ pismem z dnia 9 lutego 2018 r. wprawdzie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej, jednak w sposób nierealizujący jego oczekiwań wynikających z treści wniosków. Oznacza to, że organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z 2.06.2015 r., I OSK 1513/14).

Skoro zatem skarżącej nie udzielono pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, należało uznać, że Prezydent dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie żądanej informacji, przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej, stanowi o bezczynności organu. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.04.2018 r. II SAB/Bd 13/18

Weryfikacja przebiegu poddanego kontroli sądu postępowania prowadzi do wniosku, że bezczynność Prezydenta Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Bezczynność będzie miała charakter rażący, jeżeli brak działania organu w sposób oczywisty pozbawiony jest jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Długość trwania stanu bezczynności może być dodatkową przesłanką stwierdzenia rażącego charakteru naruszenia prawa przez organ (podobnie w wyroku NSA z dnia 16 września 2015 r., I OSK 722/15 LEX nr 1985970, NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 i w wyroku NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14).

W niniejszej sprawie organ z jednej strony udzielił skarżącej niepełnej informacji pismem z dnia 9 lutego 2018 r., z drugiej strony nawet po złożeniu skargi bezpodstawnie stwierdził, że nie był zobowiązany udzielić skarżącej żądanej informacji i zaistniały przesłanki odmowy dostępu do przedmiotowych informacji o wysokości opłat za użytkowanie wieczyste z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Mimo takiego stanowiska w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto jak już wyżej wskazano organ powinien udostępnić informację publiczną w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżąca złożyła wniosek 1 grudnia 2017 r. roku i uzupełniła go pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. Tymczasem udostępnienie informacji (niepełne i nieadekwatne do treści wniosku) nastąpiło dopiero po ponad roku, tj. w lutym 2018 r. Organ przekroczył więc ustawowe terminy do załatwienia wniosku skarżącej przy czym sąd nie dopatrzył się żadnych argumentów, które mogłyby uzasadniać długość prowadzonego postępowania w sprawie. Wszystko to prowadzi do wniosku, że bezczynność organu w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pozostałym zakresie oddalono skargę. W ocenie Sądu dostęp do operatów szacunkowych, wykonywanych na zlecenie organu administracji publicznej nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przepisów u.d.i.p. Zasady i tryb dostępu do takich informacji zostały bowiem uregulowane odrębnie, a to w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym: "Jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzysta środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.".

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 142/14 (Lex nr 1590986), zgodnie z którym analiza art. 156 u.g.n. unaocznia, że ustawa ta przewiduje odmienny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb oraz zasady udostępniania informacji. Ustawodawca ograniczył bowiem prawo do przeglądania operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów wyłącznie do osób posiadających interes prawny, zaś prawo do uwierzytelniania lub wydawania uwierzytelnionych odpisów do osób posiadających uzasadniony i ważny interes. Przepis ten określa zatem zarówno zakres udostępnianej informacji, jak i zakres podmiotów upoważnionych do jej otrzymywania. Stanowi zatem lex specialis względem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.". W wyroku tym NSA zauważył też, że ww. przepis został wprowadzony został do u.g.n. w dniu 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), a zatem po uchwaleniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym ma pierwszeństwo przed nią nie tylko z uwagi na swój szczególny charakter, ale także zgodnie z regułą lex posterior derogat lege priori. Zwrócono także uwagę, że odmienne założenie godziłoby w racjonalność ustawodawcy, gdyż trudno założyć, iż węższy zakres dostępu do informacji publicznej chciał on zapewnić osobom posiadającym w tym aspekcie interes prawny - zaś szerszy i prostszy zakres dostępu każdemu innemu podmiotowi. Taka wykładnia nie licowałaby z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot, obejmujący wpis stały w wysokości [...] zł, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).