Wyrok z dnia 2018-06-19 sygn. III SA/Kr 354/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. O. sprawy ze skargi A. B. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]2017 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") nr [...] orzekającą o zmianie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] przez: uchylenie A. B. – K. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: K. K., wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego na ww. dziecko począwszy od grudnia 2017 r., nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i pozostawienie w pozostałej części decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. bez zmian.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2017 r. ustalono skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: K. i M. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. po 500 zł miesięcznie na każde z dzieci.

W dniu 13 grudnia 2017 r. skarżąca poinformowała GOPS, że jej syn K. od dnia 17 października 2017 r. przebywa w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym (dalej: "MOW") i tam też jest uczniem I klasy Liceum Ogólnokształcącego w roku szkolnym 2017/2018. Skarżąca przedłożyła również organowi zaświadczenie datowane na dzień 8 grudnia 2017 r., z którego wynika, że rodzice K. zostali całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt syna w MOW. Pomimo tego skarżąca oświadczyła, że zapewnia synowi utrzymanie w postaci: odzieży, obuwia, środków czystości, kieszonkowego oraz pieniędzy na bilety PKP żeby mógł przyjeżdżać do domu.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. organ I instancji zmienił decyzję z dnia [...] 2017 r. w ten sposób, że: 1) uchyli l prawo do świadczenia wychowawczego na K.; 2) wstrzymał wypłatę świadczenia wychowawczego na K. począwszy od miesiąca grudnia 2017 r.; 3) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; 4) w pozostałej części pozostawił decyzję z dnia [...] 2017 r. bez zmian. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2 pkt 16 oraz art. 7 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851; dalej: jako ustawa), wskazując, że dochód na członka rodziny obliczony z uwzględnieniem wskazanych regulacji uzasadnia przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę skarżącej M., ale nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia wychowawczego na syna skarżącej K.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że choć istotnie nie ponosi ona odpłatności za pobyt jej syna K. w MOW, to przekazuje wychowawcy środki finansowe na bieżące potrzeby syna. Ponadto wskazała, że gdy K. jest urlopowany raz na dwa tygodnie oraz w dni wolne od nauki to ona ponosi koszty jego utrzymania oraz dojazdu do domu. Skarżąca wniosła o wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w postaci przywrócenia jej prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 lutego 2018 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO powołało art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 14, art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz wskazało na pojęcia dochodu zdefiniowane w art. 2 pkt 1 ustawy dochodu rodziny (art. 2 pkt 4) oraz dochodu członka rodziny (art. 2 pkt 2) oraz zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i ochronę tego rodzaju decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257; dalej: "K.p.a."). Kolegium zwróciło uwagę w tym kontekście na potrzebę ustanowienia przez ustawodawcę szczególnego trybu, w którym dochodzi do wzruszenia ostatecznych decyzji. Tryb taki odnośnie do decyzji przyznających świadczenia wychowawcze jest przewidziany w art. 27 ust. 1 ustawy. SKO przywołało także regulację art. 7 ust. 4 ustawy, zgodnie z którą w przypadku gdy członek rodziny jest umieszczony w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ustalając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie uwzględnia się osoby umieszczonej w pieczy zastępczej lub w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie; instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jest, zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy, m.in. MOW.

W dalszej części uzasadnienia SKO zweryfikowało ustalenia organu I instancji co do wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącej, ustalając tę wysokość na 761,20 zł i wyprowadzając w konsekwencji uprawnienie skarżącej do pobierania świadczenia wychowawczego na córkę M. Odnośnie K., SKO zwróciło natomiast uwagę na regulację art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którą świadczenie wychowawczego nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (tzn. m.in. w MOW – zob. art. 2 pkt 8) albo w pieczy zastępczej. SKO dostrzegło, iż decyzja organu I instancji jest dla skarżącej "krzywdząca", uznało jednak, iż przepisy ustawy mają charakter "związany", a ich istota polega na tym, że organ administracji publicznej nie ma możliwości działania uznaniowego i dlatego rozstrzygnięcie organu I instancji o uchyleniu prawa skarżącej do pobierania świadczenia wychowawczego na syna skarżącej było prawidłowe".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o przywrócenie świadczeń rodzinnych na dzieci. Podniosła, że K. przebywa w domu co drugi weekend, jak również podczas przerw świątecznych i ferii zimowych. Zgodnie "postanowieniem Sądu", ma on być odbierany z MOW i dostarczany tam osobiście przez rodzica, co generuje znaczne koszty związane z transportem, ponieważ odległość od domu rodzinnego K. do MOW wynosi ok. 130 km, co wiąże się z pokonaniem w sumie odległości 520 km przy okazji każdego pobytu K. w domu. Skarżąca przyznała, że nie ponosi kosztów pobytu syna w MOW, podkreśliła jednak, że ponosi koszty odwiedzin, przyjazdów na przepustkę i odwiezienia syna do MOW, jak również koszty pobytu syna w domu, ubrania, obuwia, środków czystości (szamponu, płynu do kąpieli, dezodorantu). Skarżąca wskazała, że w związku z diagnozowanym stwardnieniem rozsianym pobiera rentę i ponosi znaczne koszty leczenia. W ocenie skarżącej K. nie przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, ponieważ jest urlopowany, zatem to ona w pewnym stopniu ponosi ona koszty jego pobytu w placówce. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu art. 8 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazała, iż skarga, jako nie zasługująca na uwzględnienie, powinna zostać oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2017.2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.1851, zwanej dalej ustawą).

Syn skarżącej, K. został umieszczony w MOW już w październiku 2017 r. W toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, iż rodzice K. są całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt ich syna w ośrodku, chociaż skarżąca podnosiła, że zapewnia synowi utrzymanie w postaci: odzieży, obuwia, środków czystości, kieszonkowego oraz pieniędzy na bilety PKP w związku z urlopowaniem do domu rodzinnego. Należało zatem rozważyć, czy tego rodzaju wsparcie finansowe ze strony matki dla syna przebywającego w MOW dyskwalifikuje dany ośrodek jako zapewniający "pełne" utrzymanie w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy.

Zdaniem Sądu gdyby udzielenie jakiegokolwiek, choćby minimalnego, wsparcia finansowego dziecku przebywającemu w MOW prowadziło do przyjęcia, że wówczas ośrodek nie zapewnia "pełnego" utrzymania, przepis art. 8 pkt 2 wykluczający przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko przebywające w MOW jako instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie byłby w istocie przepisem pustym. Takie rozumowanie prowadzi zatem ad absurdum. Nie można więc rozumieć określenia "pełne" użytego w treści art. 2 pkt 8 ustawy jako "całkowite", "100-procentowe", "wykluczające jakiekolwiek inne formy wsparcia niż te zapewnione przez daną instytucję". Należy raczej to sformułowanie rozumieć jako "praktycznie pełne" czy "w zasadzie pełne".

W tym kontekście zaś należało stwierdzić, iż organy właściwie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo zakwalifikowały MOW jako instytucję zapewniające całodobowe utrzymanie K., a argumenty podniesione przez skarżącą w skardze nie znajdują uzasadnienia. Sytuacja kształtowałaby się inaczej, gdyby K. był urlopowany do domu częściej, np. co tydzień, co wiązałoby się ze spędzaniem przez niego w domu średnio 8 dób w miesiącu, a nie zaledwie 4 (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2006 r., IV SA/Po 772/05, LEX nr 549639). Inaczej też należałoby ocenić MOW z perspektywy art. 2 pkt 8 ustawy, gdyby rodzice K. K. nie byli całkowicie zwolnieni z odpłatności za pobyt syna w ośrodku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 706/10, LEX nr 737598 i uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 1038/10, LEX nr 737580).

W dalszej kolejności Sąd dostrzegł jednak inne naruszenia przepisów dokonane przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, które doprowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji.

Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę, iż, istotnie, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy, umieszczenie dziecka w MOW powoduje, iż "świadczenie wychowawcze nie przysługuje". Czym innym jest jednak zaistnienie sytuacji powodującej, że świadczenie to przestaje przysługiwać, a czym innym prawidłowość decyzji wydanej w tym przedmiocie przez właściwy organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15, LEX nr 2106413; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., II SA/Ke 476/17, LEX nr 2361500; wyrok Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., II SA/Po 451/17, LEX nr 2398014; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2018 r., III SA/Kr 222/18) ukształtował się bowiem pogląd, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (zob. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – treść tego przepisu jest właściwie tożsama z treścią art. 27 ust. 1 ustawy) lub wychowawcze (zob. art. 27 ust. 1 ustawy) ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Relewantna jest przy tym data dzienna wydania decyzji przez właściwy w sprawie organ – jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 1016/17, LEX nr 2443822) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, "[skoro (...) decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty uprawnień do świadczeń wychowawczych przez skarżącą winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji".

Ponadto data, z którą dochodzi do uchylenia świadczenia wychowawczego powinna być bezpośrednio wskazana w treści rozstrzygnięcia (osnowie) decyzji, a nie w uzasadnieniu. To ostatnie ma bowiem służyć wyjaśnieniu motywów danego rozstrzygnięcia, pełniąc funkcję informacyjną poprzez wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Rozstrzygnięcia decyzji nie można domniemywać czy wyprowadzać z treści uzasadnienia, ponieważ powinno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 286/12, LEX nr 1252001).

W przypadku decyzji organu I instancji z dnia 14 grudnia 2017 r. z jej osnowy w żaden sposób nie wynika, z jaką datą dochodzi do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko skarżącej: K. Data ta nie wynika zresztą nawet z uzasadnienia tej decyzji. Nie może także zostać uznana za datę uchylenia tego świadczenia data wskazana w pkt. 2. decyzji. Ten element osnowy decyzji stanowi bowiem o "wstrzymaniu wypłaty świadczenia wychowawczego na K. począwszy od miesiąca grudnia 2017 r.", co stanowi rozstrzygnięcie zupełnie inne od rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego, o czym będzie mowa szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Poprzez niewskazanie daty, od której dochodzi do uchylenia świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej na syna K. organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia przepisu prawa procesowego, a to art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a., mającego istotny wpływ na wynik sprawy – wskazanie tej daty ma bowiem fundamentalne znaczenie zarówno z perspektywy sytuacji strony postępowania administracyjnego, jak i z perspektywy prawidłowości egzekwowania tej decyzji. Pochodną niewskazania w osnowie decyzji daty, od której dochodzi do uchylenia świadczenia wychowawczego było kolejne naruszenie prawa procesowego – art. 107 § 3 K.p.a. – poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, od jakiej daty, i dlaczego właśnie od tej daty doszło do uchylenia świadczenia wychowawczego. Dodatkowo należało zauważyć, że organ I instancji w istocie nie wyjaśnił, dlaczego skarżąca utraciła uprawnienie do pobierania świadczenia wychowawczego na syna.

Nie są w tym zakresie relewantne przepisy art. 2 pkt 16 oraz art. 7 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawą powołane przez organ I instancji – utrata tego uprawnienia wynika bowiem w realiach niniejszej sprawy z art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy. Ten brak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji został jednak sanowany przez organ II instancji, który wprost na tę regulację powołał się w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lutego 2018 r.

Sąd zwrócił nadto uwagę, iż nawet gdyby zamierzeniem organów prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie było uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z początkiem grudnia 2017 r., co miałoby wynikać z pkt. II decyzji z dnia [...] 2017 r., to wówczas w sprawie doszłoby do naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 27 ust. 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, podczas gdy taka decyzja może zostać wydana jedynie ze skutkiem "na przyszłość". Sąd dostrzega, iż z perspektywy technicznoprawnej, ze względu na lakoniczność wypowiedzi ustawodawcy w zakresie uregulowania trybu uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego (zob. art. 27 ustawy), znaczne wątpliwości wywołuje określenie skutków takiej decyzji, w szczególności zaś określenie, czy uchylenie tego prawa powoduje, że świadczenie wychowawcze za miesiąc, w którym doszło do uchylenia prawa do jego pobierania, powinno być przyznane proporcjonalnie czy w całości, czy też nie powinno wówczas być przyznane w ogóle.

Wątpliwości te potęguje fakt, iż na gruncie ustawy przyznanie świadczenia wychowawczego w niepełnej wysokości w danym miesiącu może nastąpić tylko w trzech wypadkach: w przypadku urodzenia się dziecka, ukończenia przez nie 18. roku życia albo w przypadku tzw. opieki naprzemiennej. Stosowanie analogii wydaje się być w tym zakresie wątpliwe ze względu na brak relewantnych ku temu podstaw oraz wynikający m.in. z zasady pewności prawa prymat wykładni językowej w obszarze prawa administracyjnego. Nieprzyznanie w takiej sytuacji świadczenia wychowawczego za dany miesiąc mogłoby natomiast w niektórych przypadkach prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. Wydaje się zatem, że, w przypadku uchylenia na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia wychowawczego, jego wypłacania właściwy organ powinien zaprzestać od miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja uchylająca to uprawnienie. Konkluzja ta byłaby zresztą wyrazem poprawnego zastosowania unormowania art. 7a § 1 K.p.a.

Nie jest jednak rolą sądu administracyjnego odczytywanie "zamierzeń" organów prowadzących postępowanie administracyjne w danej sprawie i z tych powodów Sąd nie mógł potraktować pkt. 2. decyzji organu pierwszej instancji, jako określenia daty, od której doszło do uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego. Sąd uznał ten element osnowy decyzji, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, jedynie za decyzję w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.

Sąd uznał zatem, że poprzez wydanie decyzji "wstrzymującej wypłatę świadczenia wychowawczego" pomimo ewidentnego braku podstaw do wstrzymania wypłaty tego świadczenia doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 23 ust. 2 i ust. 4 ustawy, jako przepisów prawa materialnego. Naruszenie to w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy – prawidłowa egzegeza wskazanych regulacji nie mogła na gruncie niniejszej sprawy prowadzić do wstrzymania wypłaty świadczenia wychowawczego.

W świetle wskazanych naruszeń dokonanych przez organy obu instancji, niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej będącej przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., było uchylenie decyzji organów obu instancji powinien mieć na względzie przede wszystkim wskazany w niniejszym uzasadnieniu charakter decyzji uchylającej decyzję, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.