Wyrok z dnia 2018-07-10 sygn. II SA/Ol 398/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 23 stycznia 2018 r., Nr XXXVII/307/18 w przedmiocie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

Rada Gminy Dywity w dniu 23 stycznia 2018 r. podjęła uchwałę

nr XXXVII/307/18 w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia udzielających schronienia osobom bezdomnym.

W § 6 chwały stwierdzono, że ze względu na zwiększone wydatki związane z trudną sytuacją zdrowotną, osobistą lub realizacją indywidualnego planu wychodzenia z bezdomności, osoba lub rodzina ubiegająca się o skierowanie bądź przebywająca w ośrodku wsparcia może być częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat za okres wynikający z okoliczności sprawy. Zwolnienie częściowe lub całkowite z opłaty następuje na wniosek osoby bądź rodziny ubiegającej się o skierowanie lub przebywającej w ośrodku wsparcia.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł Wojewoda Warmińsko – Mazurski (dalej jako: "skarżący") wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej § 6.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej ustawodawca przyjął jako zasadę obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w ośrodku wsparcia. Jednocześnie wskazał on sytuacje w których dopuszczalne jest odstąpienie od żądania zwrotu należności z tego tytułu, a także stosowania ulg w spłacie. Skoro zatem kwestia możliwości zastosowania obniżek opłat za pobyt w ośrodku wsparcia uregulowana została w ustawie, a nadto przepis art. 97 ust. 5 ustawy nie zawiera upoważnienia do określenia przez organ stanowiący gminy zasad obniżania opłat za pobyt w ośrodkach wsparcia to należy stwierdzić, iż Rada wprowadzając takie postanowienia wykroczyła poza delegację ustawową.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że Rada Gminy w przedmiotowej uchwale określiła szczegółowo zasady naliczania odpłat uzależniając wysokość ponoszonej odpłatności osoby skierowanej do ośrodka wsparcia od kryterium dochodowego. Unormowanie § 6 dotyczy przesłanek całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłat, uregulowanie to jest prawidłowe, gdyż właśnie brak uregulowania w tej materii prowadziłby do nieprawidłowej i istotnie naruszającej prawo delegacji ustawowej. Rozporządzeniem Ministra Rodziny, Pacy i Polityki Społecznej z dnia 27 kwietnia 2018 r. wprowadzono minimalne standardy podstawowych usług świadczonych w schroniskach dla bezdomnych i ponoszona odpłatność wynikająca z uchwały obejmuje zakres usług objętych standardem. W każdym indywidualnym przypadku mogą zachodzić szczególne okoliczności, które będą uzasadniały częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności na etapie wydania decyzji kierującej lub w trakcie pobytu. Odmienną materię reguluje art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż daje on podstawę do odstąpienia od żądania zwrotu należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podkreślić należy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

W rozpoznawanej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego. Zgodnie z treścią art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ) rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

Rada Gminy w pełni zrealizowała swe uprawnienie wynikające z art. 97 ust. 5 u.p.s. w § 3 uchwały poprzez procentowe określenie wysokości odpłatności od stosunku dochodu do kryterium dochodowego. Zasady ponoszenia odpłatności określone w § 3 uchwały uznać można za kompletne, gdyż w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazują one na to kto i jaką ponosi odpłatność ponosi za pobyt w ośrodku wsparcia.

Przytoczona w początkowej części uzasadnienia treść § 6 chwały w istocie rzeczy nie dotyczy zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia, a całkowitego lub częściowego zwolnienia z opłat w zależności od uznania organu wykonawczego gminy, przy uwzględnieniu okoliczności powołanych w tym paragrafie.

Brak jest, w ocenie Sądu, upoważnienia ustawowego do podjęcia takich unormowań przez Radę Gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolity jest pogląd, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, tym samym nie można dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji na zasadzie analogii. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., w sprawie K 25/99 ( OTK z 2000 r., nr 5 poz. 141 ) wskazał, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizacji tych zadań.

Możliwości zastosowania w uchwale Rady Gminy rozwiązania przyjętego w § 6 wydaje się zaprzeczać treść art. 97 ust. 1 u.p.s., który stwierdza, że za pobyt w ośrodkach wsparcia osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego.

W art. 97 ustawy o pomocy społecznej upoważnił stosowne rady do ustalenia zasad odpłatności w sensie pozytywnym poprzez konieczność określenia wysokości odpłatności, a nie poprzez zwolnienie z jej ponoszenia. Przepis art. 97 ustawy nie daje podstaw do dokonywania zwolnień, tak jak ma to np. miejsce w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, w którym się stwierdza, że rada gminy nie tylko określa szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, ale również szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat.

Rację ma pełnomocnik organu, że przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. dotyczy sytuacji mających miejsce po udzieleniu świadczenia, jednak ustawodawca w tym przepisie stworzył możliwość odstąpienia od żądania zwrotu wydatków, zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części oraz odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty.

Jeżeli delegacja ustawowa nie upoważniała Rady Gminy do dokonania zwolnień z odpłatności w sytuacji zanim należność powstanie to, organ stanowiący gminy nie mógł takiego unormowania zawrzeć w swojej uchwale.

Dlatego też mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność § 6 zaskarżonej chwały.