Wyrok z dnia 2018-08-02 sygn. II SA/Sz 636/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi N. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] r.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej "K.p.a.", art. 2, art. 5 i art. 7 ust 2 i 3 ustawy z dnia

11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1851 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania N. C. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. uchylającej realizację decyzji nr [...] z dnia [...] r.

od dnia [...] r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i uchyliło decyzję organu I instancji z [...] r. Nr [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 29 sierpnia 2017 r. N. C. zwróciła się do Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy C., wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa

w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1465), przyznał N. C. świadczenie wychowawcze na syna - F. J. K., w kwocie 500 zł, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] r.

nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 7 ust. 3, art. 10, art. 20, art. 27, art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze zw. z art. 155 K.p.a., orzekł o uchyleniu decyzji nr [...] od dnia [...] r. podając, że powodem uchylenia decyzji jest poprawa warunków finansowych.

N. C. odwołała się od powyższej decyzji wskazując, że nie zgadza się ze sposobem obliczenia dochodu rodziny dla potrzeb zmiany uprawnień do świadczenia wychowawczego w związku z podjęciem zatrudnienia przez ojca dziecka od [...] r. oraz własnym podjęciem zatrudnienia od [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 27 ustawy

o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem Kolegium, odwołanie skarżącej zasługiwało na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, iż organ I instancji na podstawie przedłożonej przez stronę umowy o pracę na czas zastępstwa od dnia [...] r. oraz zaświadczenia o dochodzie uzyskanym w miesiącu [...] r. dokonał przeliczenia dochodu rodziny uzyskanego w roku bazowym 2016 z uwzględnieniem dochodu utraconego i uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy i po tym roku. Dochód ten ustalono następująco:

- w roku poprzedzającym okres zasiłkowy - kwota [...]zł miesięcznie zwrot w 2016 r. niewykorzystanej ulgi na dziecko, w związku z rozliczeniem podatku dochodowego (wymaganie art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29 ustawy o świadczeniach rodzinnych),

- po roku poprzedzającym okres zasiłkowy; wynagrodzenie netto partnera (członka rodziny) z miesiąca [...] r. w związku z podjęciem zatrudnienia od [...] r. (wymaganie art. 7 ust. 3 ustawy w związku z art. 20 pkt b).

W ten sposób obliczony za rok 2016 dochód rodziny wynosił [...] zł miesięcznie ([...] zł dochód za rok 2016 + [...] zł dochód netto partnera za miesiąc [...] r.= [...] zł.).

W związku z zawiadomieniem strony o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, po podjęciu zatrudnienia od [...] r. i uzyskaniu dochodu netto za miesiąc [...] r. w kwocie [...]zł, organ I instancji dokonał przeliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy przez wnioskodawczynię. Dochód ten, w ocenie organu, wyliczony prawidłowo wynosił: [...] zł miesięcznie (dochód miesięczny rodziny [...] zł + dochód strony z [...] r. - [...] zł = [...] zł). W ten sposób, obliczony prawidłowo dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił

[...] zł i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia rodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że uchylenie decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie wychowawcze jest odstępstwem od zasady ochrony praw dobrze nabytych i zasady trwałości decyzji ostatecznej i ma charakter konstytutywny. Ze względu na konstytutywny charakter owej decyzji może ona wywierać wyłącznie skutki na przyszłość. Skoro zmiana decyzji o charakterze konstytutywnym dopuszczalna jest na przyszłość, a w rozpatrywanej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję z mocą wsteczną, to naruszył wspomnianą zasadę. Ponadto, organ po otrzymaniu informacji od strony o zmianie sytuacji dochodowej rodziny powinien wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu i powiadomić o tym stronę postępowania na podstawie wymagań art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia powiadomienia strony, co skutkuje tym, ze rozstrzygnięcie jest dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] r.

nr [...], uchylił realizację decyzji nr [...] z dnia

[...] r. - od dnia [...] r.

Organ uzasadnił rozstrzygnięcie przekroczeniem dochodu rodziny w miesiącu [...] r.

N. C. wniosła odwołanie, w którym powołała się na art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i oświadczyła, że ojciec dziecka P. K. podjął zatrudnienie w firmie [...] Sp. z o.o. we W. od [...] r. Wynagrodzenie za miesiąc [...] r. otrzymał w [...] r. Ośrodek Pomocy Społecznej w C. przy wyliczaniu dochodu za rok bazowy (2016) nie zastosował przepisu art. 7 ust 2 ww. ustawy, tylko do dochodu rodziny doliczył kwotę wynagrodzenia otrzymanego za [...] - czyli po roku bazowym. Nadto przy wyliczaniu dochodu organ uwzględnił również kwotę nadwyżki otrzymaną na dziecko w 2015 r., a wypłaconą w 2016 r. (PIT). Według odwołującej się, organ nie miał podstaw do doliczenia kwoty nadwyżki na dziecko, ponieważ syn urodził się [...] r. i nie było możliwości rozliczenia się z ulgi na dziecko za rok 2015 (ksero PIT-ów 37 za 2015 r.). Zdaniem strony, przy wyliczaniu dochodu organ powinien zastosować następujące przeliczenie dochodu:

1. dochód P. K. z tytułu podjęcia zatrudnienia od [...] r. - [...] zł

2. dochód N. C. z tyt. podjęcia zatrudnienia od [...] r. za miesiąc [...] r. - [...] zł - [...] zł + [...] zł = [...] zł podzielone przez liczbę członków w rodzinie, tj. 3 osoby, daje kwotę [...]zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzje Burmistrza Miasta i Gminy C.

z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że podanie w zaskarżonej decyzji przez organ daty uchylenia swojej decyzji jest błędne. Konstytutywny charakter decyzji wyklucza możliwość uchylenia decyzji wstecznie, dlatego też wydając decyzję nie należy zakreślać terminu jej uchylenia, bowiem eliminacja decyzji z obrotu prawnego następuje z dniem wydania decyzji uchylającej. Organ odwoławczy podkreślił, że w swojej decyzji z [...] r. wskazał na powyższe uchybienie, bowiem decyzja organu z dnia [...] r. nie mogła uchylać decyzji przyznającej świadczenie od dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło,

iż są one bezzasadne. Powołując się na art. 7 ust 3 ww. ustawy Kolegium podkreśliło, że skoro strona uzyskała dochód z tytułu zatrudnienia od [...] r. i otrzymuje go nadal, to dochód ten należało dodać do dochodu konkubenta strony uzyskanego w [...] r., celem sprawdzenia, czy w związku ze zmianą sytuacji finansowej spełnione jest kryterium uprawniające do pobierania przyznanego świadczenia. Weryfikacja wykazała, iż dochód został przekroczony, tym samym decyzję przyznającą świadczenie należało uchylić.

N. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. zarzucając jej:

- naruszenie prawa materialnego w związku z przyjęciem przez ograny błędnej wykładni art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez przyjęcie, że dochód P. K. powinien być brany pod uwagę jako dochód uzyskany po roku bazowym, podczas gdy z tego artykułu oraz interpretacji organów podatkowych wynika, że dochód uzyskany w 2017 r. powinien być brany pod uwagę

w kolejnym okresie zasiłkowym (zostanie zawarty w rozliczeniu za 2017 rok),

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., nie odniesienia się w decyzji do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga winna być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ naruszył obowiązujące prawo.

Zgodnie z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że kiedy skarga zarzuca naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, co do zasady

w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Należy stronie przyznać rację, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają uzasadnienia, które spełniałoby warunki określone

w art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Organy bowiem, ani nie wskazały pełnego stanu faktycznego, ani pełnego stanu prawnego, a co więcej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, w szczególności w zakresie dochodów uzyskanych przez P. K..

Przedstawienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń w zakresie dochodu nie może bowiem polegać tylko na zasygnalizowaniu przez organ obowiązującego kryterium dochodowego oraz ogólnej kwoty dochodu rodziny bez przedstawienia stosownych wyliczeń matematycznych oraz danych do nich przyjętych. W ocenie sądu, fakt że we wcześniejszej decyzji Kolegium (uchylającej decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia), organ wskazał sposób ustalenia dochodu nie zmienia powyższego naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowe uzasadnienie każdego aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tymczasem niewyjaśnienie tych przesłanek również w decyzji pierwszoinstacyjnej nie tylko uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu ale także utrudnia skarżącej podniesienie stosownych argumentów i zarzutów względem kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji organu wskazuje także na naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a nadto uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Dodać także należy, że wątpliwości sądu budzi sposób rozstrzygnięcia organu odwoławczego, tym bardziej, że uzasadnienie decyzji w tej kwestii nie wypowiada się wcale. Zgodnie z art. 138 K.p.a.:

"§ 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Tymczasem, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r., a więc rozstrzygnął w sposób nieprzewidziany

w art. 138 K.p.a.

Dodać należy, że uchylenie decyzji z dnia [...] r. nie może być zakwalifikowane jako rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Równocześnie, w ocenie sądu, w niniejszej sprawie brak jest rozstrzygnięcia, które po uchyleniu decyzji z dnia [...] r. załatwiałoby sprawę co do istoty, tj. stanowiłoby rozpoznanie wniosku strony w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Dodać także należy, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r., oprócz błędnego powołania w podstawie prawnej art. 155 K.p.a., zawiera także błędne rozstrzygnięcie. Pomijając wcześniejszą uwagę dotyczącą rozstrzygnięcia co do istoty, należy stwierdzić, że art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi samodzielną i wystarczającą podstawę uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie natomiast z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Tak więc w przypadku stosowania tego przepisu strona musi wyrazić zgodę na zmianę decyzji, organ musi badać interes społeczny i słuszny interes strony, a brak zgody powoduje istotne naruszenia art. 155 K.p.a. podczas, gdy w przypadkach wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zgoda taka nie jest wymagana.

Jak wynika z cytowanego art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przepis ten stanowi podstawę do "uchylenia lub zmiany decyzji". Wydanie więc decyzji rozstrzygającej "uchylić realizację decyzji" stanowi o naruszeniu art. 27 ww. ustawy i dla sądu jest całkowicie niezrozumiałe. Kwestie wstrzymania wypłaty świadczenia reguluje art. 23, a art. 18 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zatem rzeczą organu będzie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, tj. wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla merytorycznej oceny wniosku skarżącej w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, ewentualnie uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie wydanie rozstrzygnięcia odpowiedniego do tych ustaleń

i ocen prawnych, którego uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienie toku rozumowania organu i zastosowanych przepisów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C..