Wyrok z dnia 2018-09-24 sygn. I OSK 768/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 366/17 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2017r. sygn. akt IV SA/Wr 366/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017r. nr. [...] w sprawie odmowy odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem E. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. w N.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr. [...] ustalił P. P.(zwanemu dalej: stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) odpłatność za pobyt ojca E. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. w N. w następujący sposób: w okresie od [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w wysokości [...] zł oraz w okresie od [...] stycznia 2016 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Wnioskiem z [...] maja 2016 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: organ I instancji) m.in. o zwolnienie w całości z opłaty za pobyt ojca w domu opieki społecznej oraz o odstąpienie od żądania zwrotu tej opłaty. Uzasadniając żądania powołał się na treść art. 64 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) zwanej dalej: u.p.s. oraz stwierdził, że E. P. jest dla niego ojcem jedynie w sensie biologicznym, ponieważ był nałogowym alkoholikiem, porzucił rodzinę i nigdy nie interesował się swoimi dziećmi. Nadto małżeństwo rodziców zostało rozwiązane w 1983 r., gdy wnioskodawca miał ok. 10-11 lat i od ponad 30 lat ojciec nie utrzymywał z nim kontaktów, nie było znane miejsce jego pobytu. Podniósł, że przed rozwodem ojciec wszczynał awantury, dochodziło do przemocy fizycznej, nie łożył na rodzinę, zaś cały ciężar utrzymania domu spadł na matkę wnioskodawcy. W ocenie wnioskodawcy, E. P. jest dla niego osobą obcą, której zachowanie zasługuje na szczególe społeczne potępienie. Dlatego obowiązek zapłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej jest niedopuszczalny, gdyż zapłata jakiejkolwiek kwoty stanowić będzie olbrzymie obciążenie dla jego rodziny. Czteroosobowa rodzina utrzymuje się z jednego świadczenia - wynagrodzenia za pracę w kopalni. Jest to kwota około 7.000 zł miesięcznie, gdzie obciążona jest kredytami w wysokości ok. 4.000 zł miesięcznie.

Żądania strony rozpatrzono odrębnymi decyzjami.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił skarżącemu należność podlegającą zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł za okres od [...] grudnia 2015r. do [...] lipca 2016 r. oraz ustalił terminu zwrotu wydatków do [...] października 2016 r.

Decyzją z dnia [...] października 2016r. nr. [...] Prezydenta Miasta [...], orzekł w sprawie: 1) zwolnienia częściowego P. P. z odpłatności za pobyt ojca - E. P. w DPS w B. Filia w N., ustalonej decyzją z [...] grudnia 2015 r. w nast. sposób: w okresie od [...] grudnia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, a od stycznia 2016 r. z kwoty [...] zł do kwoty 350 zł miesięcznie oraz 2) odmowy całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt ojca ww. DPS. Decyzja ta został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2016r.

Następnie decyzją z [...] marca 2017r., nr. [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4, art. 6 pkt 3, 4, 11, 14 i 15, art. 8, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 - 3, art. 104 ust. 1, 3 - 4 i 8, art. 106 ust. 4, art. 110 ust. 7 - 8 u.p.s. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058), odmówił P. P. odstąpienia od żądania zwrotu wydatków w wysokości [...] zł, za okres od [...] grudnia 2015 r. do [...] lipca 2016 r. związanych z pobytem ojca w domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że rodzina skarżącego składa się z czterech osób tj. wnioskodawcy, jego żony oraz dwójki małoletnich dzieci, przy czym jest on jedynym żywicielem rodziny, gdyż żona nie pracuje. Ustalony dochód rodziny przedstawiał się następująco: w kwietniu 2016 r. - [...] zł (na osobę w rodzinie - [...] złotych), w maju 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), w czerwcu 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), w lipcu 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), w sierpniu 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), we wrześniu 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), w październiku 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] zł), w listopadzie 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] złotych), w grudniu 2016 r. - [...] zł (na osobę - [...] złotych). Dlatego oceniono, że sytuacja rodziny jest ponadprzeciętna mimo utrzymywania się z jednego świadczenia, alimentowania matki strony, konieczności leczenia ortodontycznego syna oraz spłaty zaciągniętych kredytów. Wyjaśniono, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że skarżący został częściowo zwolniony z ustalonej odpłatności tj. z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł miesięcznie. Nadto brak jest prawomocnego orzeczenia sądu o pozbawieniu E. P. władzy rodzicielskiej nad synem, które potwierdzałoby niewdzięczność ojca, czy też jego rażące zaniedbywanie obowiązków wobec syna. Stwierdzono brak podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków związanych z pobytem ojca w domu pomocy społecznej, gdyż zaległość w wysokości [...] zł stanowi kwotę, którą skarżący jest w stanie wnieść przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości.

W odwołaniu od decyzji, skarżący wniósł o jej zmianę poprzez odstąpienie w całości od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem ojca w domu pomocy społecznej z uwagi na zasady współżycia społecznego, dobre obyczaje i społeczne poczucie sprawiedliwości.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, że w sprawie zastosowano art. 104 ust. 4 u.p.s., nie zaś art. 64 i art. 64a u.p.s. Przepis ten stanowi zaś wyłącznie o możliwości odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu byłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernym obciążeniem lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, które nie mogą mieć dowolnego charakteru, lecz winny być uzasadnione sytuacją osobistą skarżącego w kontekście sytuacji innych osób oczekujących wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Przepis nie precyzuje co oznacza przypadek szczególnie uzasadniony, dlatego organ ocenia indywidualnie sytuację każdej osoby ubiegającej się o zastosowanie art. 104 ust. 4 u.p.s. W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, iż organ I instancji w sposób wszechstronny zebrał materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił i wyprowadził poprawne wnioski, gdyż sytuacja skarżącego nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego, który umożliwiałby odstąpienie od żądania zwrotu wydatków, które poniosła Gmina za pobyt jego ojca w domu pomocy społecznej. Choć rodzina skarżącego, utrzymuje się wyłącznie z jego wynagrodzenia za pracę, to jej dochód ma charakter ponadprzeciętny. Średnia kwota dochodu na członka rodziny oscyluje w granicach [...] zł miesięcznie, nie będzie więc stanowić zagrożenia egzystencji rodziny konieczność zapłaty kwoty [...] zł, tym bardziej, że kwota ta dotyczy okresu od [...] grudnia 2015r. do [...] lipca 2016 r. Poglądu tego nie zmienia zarówno fakt alimentowania matki strony, konieczność poniesienia ewentualnych wydatków na leczenie ortodontyczne syna, czy też konieczność spłaty kredytu. Wyjaśniono, że w sprawie dotyczącej odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. nie miało znaczenia zachowanie i postawa ojca skarżącego w okresie jego dzieciństwa. Istotne znaczenie mają bowiem przymioty osoby zobowiązanej i ubiegającej się o ulgę, a więc jego sytuacja rodzinna, dochodowa, materialna i zdrowotna.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 104 ust. 4 i art. 64a u.p.s., poprzez odmowę odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za pobyt ojca w domu opieki społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. oddalił skargę w całości, podnosząc, że przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu środków wydatkowanych na pokrycie kosztów pobytu ojca skarżącego w domu pomocy społecznej. Podstawę prawną zatem stanowił art. 104 ust. 4 u.p.s. Ponieważ decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy organowi administracji przyznano pewnego stopnia swobodę przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia swej celowości, lecz sprowadza się do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s., sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9.12.2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10, czy z 11.12.2013 r., sygn. akt I OSK 3119/12). Podniesiono, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów, ani przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji, w tym decyzji organu I instancji, zostało poprzedzone wnikliwymi czynnościami procesowymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione. Zbadano sytuację materialną i życiową skarżącego w kontekście oceny, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a zwłaszcza czy żądanie zwrotu wydatków z tytułu pobytu ojca w domu opieki społecznej stanowiłoby dla niego nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Po zebraniu w sposób wyczerpujący materiałów dowodowych oraz ich ocenie, biorąc pod uwagę określone przez stronę wydatki, obejmujące nie tylko koszty codziennego utrzymania, ale także spłatę rat kredytowych, realizację zobowiązania alimentacyjnego względem matki, czy też koszty leczenia ortodontycznego syna, rodzina wnioskodawcy osiąga ponadprzeciętne dochody miesięczne kształtujące się na poziomie ok. [...] zł na osobę. Skarżący może zatem bez znacznego uszczerbku dla budżetu rodziny zwrócić poniesione koszty opłaty za pobyt ojca w placówce opiekuńczej w kwocie [...] zł, zwłaszcza, że wysokość tych należności została skarżącemu już zmniejszona na podstawie decyzji organu I instancji z [...] października 2016 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd stwierdzał, że ostatni z wymienionych przepisów nie został w ogóle zastosowany przez organy orzekające w sprawie. Należy zatem przyjąć, że miał on stanowić zapewne podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd, nie zaś odgrywać roli samodzielnego zarzutu postawionego organom. Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 104 ust. 4 u.p.s., iż za szczególnie uzasadnioną okoliczność w rozumieniu tego przepisu należało uznać rażące zaniedbania ojca względem skarżącego jakich dopuścił się ten w przeszłości. Okoliczność ta, której - mając na uwadze złożone przez świadków zeznania - organy nie kwestionowały, mogła stanowić wyłącznie przesłankę postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, względnie zwolnienia skarżącego z tego obowiązku. Skoro przedmiot tej sprawy nie dotyczył ustalenia odpłatności za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, ani zwolnienia go z tego obowiązku, to nie istniały podstawy, aby organy mogły okoliczność tę wziąć pod uwagę przy ocenie możliwości odstąpienia od żądania zwrotu rzeczonej opłaty. Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji) oraz ustawowych (art. 6 k.p.a.) zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Skoro ustawodawca nie wskazał wprost w treści art. 64a u.p.s., że znajduje on zastosowanie w przypadkach określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s., to okoliczność pozbawienia władzy rodzicielskiej nie mogła zostać wzięta pod uwagę w takim postępowaniu. Nadto w toku postępowania strona nie przedłożyła prawomocnego orzeczenia o pozbawieniu jego ojca władzy rodzicielskiej, co tym samym wyłączałoby możliwość zastosowania art. 64a u.p.s., gdyby taka możliwość w ogóle istniała. Odnośnie zarzutu dotyczącego jakości sprawowanej nad E. P. opieki Sąd wyjaśnił, że nie miał on znaczenia w stanie faktycznym tej sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł P. P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 104 ust. 4 i art. 64a ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę zwolnienia, odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za pobyt E. P. w DPS w B. Filia w N. za okres od [...] grudnia 2015 r. do [...] lipca 2016r. w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący podtrzymuje w całości swoje dotychczasowe argumenty formułowane zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej jak i wojewódzkim sądem administracyjnym. Podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 104 ust.4 u.p.s. i odstąpienia od żądania zwrotu opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w całości, bowiem występuje sytuacja rodzajowo identyczna w stosunku do tej, w której odstąpienie od opłaty ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z art. 64a u.p.s., osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Zgodnie zaś z art.111 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jeżeli władza rodzicielska nie może być wykonywana z powodu trwałej przeszkody, albo jeżeli rodzice nadużywają władzy rodzicielskiej lub w sposób rażący zaniedbują swe obowiązki względem dziecka, sąd opiekuńczy pozbawi rodziców władzy rodzicielskiej. Pozbawienie władzy rodzicielskiej może być orzeczone także w stosunku do jednego z rodziców. Ojciec skarżącego w sposób rażący zaniedbywał swe obowiązki wobec skarżącego. Wobec tego zasadnym jest by organ, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, potraktował obie sytuacje jako faktycznie identyczne. Doprowadziło by to do realizacji celu, jaki przyświecał prawodawcy wprowadzającemu normę art. 64a u.p.s. poprzez nie obciążanie kosztami pobytu w DPS osób, wobec których osoba przebywająca w DPS faktycznie nie postępowała jak rodzic. Skarżący podnosił również, że u ojca przed śmiercią wykazano odwodnienie i odleżyny, mimo, że wcześniej przez okres 1,5 roku przebywał w DPS. Powstają w związku z tym wątpliwości, co do jakości opieki jaką był tam otaczany, co podważa wysokość opłat za pobyt.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Skoro w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Wskazać należy także, iż ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazał, że polegał on na naruszenia art. art. 104 ust. 4 w zw. z art. 64a ustawy o pomocy społecznej poprzez nie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem ojca skarżącego w domu pomocy społecznej postanowień art. 64a u.p.s., dotyczących możliwości zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym m.in. w wyroku z 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 3119/12) błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści bądź znaczenia danej normy prawnej. Natomiast zarzut, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, jest niewłaściwym stosowaniem prawa. Wobec tego kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie żądania strony jest elementem stosowania prawa, a nie jego wykładni. Ważne jest przy tym, że - jak już wskazano - stan faktyczny ustalony przez organ pomocy społecznej, a zaakceptowany w wyroku Sądu I instancji nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowany.

W rzeczonej sprawie kluczowe znaczenia ma zatem ocena dopuszczalności i ewentualnej zasadności zastosowania art. 64a u.p.s. w postępowaniu dotyczącym zasadności odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia. Z treści art. 64a u.p.s. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że dotyczy on instytucji zwolnienia osoby zobowiązanej od wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Regulacja ta dotyczy zatem ewentualnego braku obciążenia w postaci opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Takie stosowanie art. 64a u.p.s. wynika wprost z wykładni językowej tego przepisu, przy czym należy również wskazać na argumenty natury systemowej. Przepis art. 64a u.p.s. umieszczony został bowiem pośród innych unormowań dotyczących wnoszenia i zwalnia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis ten nie dotyczy natomiast dochodzenia - zwrotu na rzecz organu - ustalonych i poniesionych już kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie, postępowanie organów administracji publicznej prowadzone było w przedmiocie odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem ojca skarżącego w takim domu. Materialnoprawną podstawę tego rozstrzygnięcia stanowił art. 104 ust.4 u.p.s. nie zaś art. 64a u.p.s. Podnieść należy, że zakres przedmiotowy obu regulacji - art. 64a i 104 ust.4 u.p.s. - nie jest tożsamy i znajduje zastosowanie do odmiennych stanów faktycznych i prawnych. Nieuzasadniony zatem pozostaje sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 i art. 64a u.p.s., poprzez odmowę odstąpienia od żądania zwrotu wydatków za pobyt ojca skarżącego w domu pomocy społecznej, skoro przepis art. 64a u.p.s. nie mógł znaleźć zastosowania w tej sprawie. Pozbawione podstaw są twierdzenia skarżącego kasacyjnie, iż organ powinien potraktować stan faktyczny niniejszej sprawy jako odpowiadający i mieszczący się w granicach hipotezy art. 64a u.p.s. Jak wskazano wyżej przepis art. 64a u.p.s. nie reguluje instytucji odstąpienia przez organ od żądania zwrotu wydatków poniesionych w związku z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, lecz dotyczy zwolnienia w całości lub w części osoby zobowiązanej z ponoszenia tych opłat. Podkreślić pozostaje, że ustawodawca w sposób zamierzony dokonał odrębnej regulacji możliwości zwolnienia od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłat określonych w ustawie o pomocy społecznej. Odmienna wykładnia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą racjonalnego prawodawcy oraz podstawowymi regułami wykładni prawa.

W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, (zob. L. Morawski, Zasady Wykładni prawa, Toruń 2010r. s.118, oraz wyrok NSA z 4.01.2017 r. sygn. akt I FSK 806/15, wyrok NSA z 21.05.2014 r. sygn. akt II FSK 1350/12). Zakaz wykładni synonimicznej, dotyczy przy tym nie tylko interpretacji poszczególnych terminów ale rozciągany winien być na kwestie składni, odmiany oraz konstrukcji gramatycznej przepisu. Dokonując wykładni konkretnego przepisu prawnego, należy go odczytywać w kontekście w jakim został przedstawiony w danym akcie prawnym, uwzględniając podstawowe zasady gramatyki i składni języka polskiego oraz redakcję całego przepisu. Wobec powyższego, mając na względzie - konieczne w toku wykładni - założenie racjonalności działań prawodawcy, domniemywać należy, że skoro zakazane jest przypisywanie tego samego znaczenia dwóm różnobrzmiącym zwrotom, to tym bardziej dwa różnobrzmiące przepisy tj. art. 64a i art. 104 ust.4 u.p.s. odnoszą się do zdarzeń różnego rodzaju. Brak przy tym jakichkolwiek wyraźnych przesłanek umożliwiających rozciągnięcie stosowania reguł wynikających z brzmienia art. 64a u.p.s. na kwestię możliwości odstąpienia przez organ od żądania zwrotu należności z tytułu wydatków związanych z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Instytucja ta zawiera bowiem odmienne przesłanki określone w art. 104 ust. 4 u.p.s. W przepisie tym brak jest odesłań do instytucji określającej przesłanki zwolnienia z opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepisu art. 64a u.p.s. nie można także traktować jako normy o charakterze generalnym, która ustalała by swego rodzaju ogólne kryteria łagodzenia obciążeń wynikających z konieczności zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej. Wobec powyższego organy administracji publicznej, a w konsekwencji Sąd I instancji, nie mógł stosować w tej sprawie regulacji art. 64a u.p.s. poprzez modyfikację na jego podstawie przesłanek wyraźnie określonych w art. 104 ust. 4 u.p.s. Okoliczność ścisłego związania organu, granicami normy kompetencyjnej i koniczność działania organów administracji publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, podkreśla E. Łętowska w glosie do wyroku NSA z dnia 20.06.2001 r. (sygn. akt II SA/Gd 2869/00, publ. OSP 2002, z. 4, poz. 53) stwierdzając, że aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną prawną podstawą, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Rozważania te choć czynione w stosunku do innej rodzajowo sprawy administracyjnej, w zakresie uwag dotyczących zasady legalizmu pozostają aktualne w rzeczonej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej nie mogły dokonać de facto prawotwórczej wykładni art. 104 ust.4 u.p.s. i w oparciu o domniemane intencje prawodawcy zmodyfikować, wynikające z literalnego brzmienia, przesłanki odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Mając na uwadze powyższe, wskazać pozostaje, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 104 ust.4 u.p.s. i brak było podstaw do modyfikacji reguł postępowania z niego wynikających w oparciu o art. 64a. u.p.s. Jak podnosi się w orzecznictwie, wyrażona w art. 104 ust.4 u.p.s. norma prawna, pozwala na działanie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że pozostawiona jest organowi dość szeroka swoboda w zakresie ukształtowania treści rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak dowolności działania organu, bowiem jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9.12.2010 r. (sygn. I OSK 1156/10) brzmienie przepisu art. 104 ust. 4 u.p.s. wskazuje na działanie organu w ramach tzw. uznania administracyjnego, co nie oznacza wszakże dowolności. Zajęte przez organ stanowisko wymaga bowiem wyczerpującego uzasadnienia w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 16.02.2016 r. (sygn. akt I OSK 1213/15) wskazywał, że w przypadkach szczególnych, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Zadaniem organu właściwego do wydania decyzji w sprawie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie nie występują przesłanki, które wyczerpują hipotezę sytuacji szczególnej. Tym samym wskazano, że swoboda organu działającego w oparciu o art. 104 ust.4 u.p.s., choć szeroka, mieścić musi się w granicach ogólnych przesłanek uzasadniających zastosowanie tego rodzaju przywileju. Organ nie może zatem w sposób dowolny dokonać wyboru okoliczności stanowiących podstawę odstąpienia od żądania zwrotu wydatków związanych z pobytem osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Z treści art. 104 ust.4 u.p.s. wynika, że organ może odstąpić od żądania zwrotu należności w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, z czego wynika, że choć organ dysponuje daleko idącą swobodą, o możliwości odstąpienia od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń przesądza ocena sytuacji materialnej i życiowej strony - podmiotu zobowiązanego. Podjęcie tego typu rozstrzygnięcia możliwe jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stanowi zatem wyjątek. Norma koncentruje się zatem na skutkach ewentualnego obciążenia strony kosztami wynikającymi z ustawy. Dlatego też organ stosując art. 104 ust.4 u.p.s. odnosić może się tylko do okoliczności dotyczących bezpośrednio zobowiązanego oraz skutków jakie zapłata należności wywoła dla niego oraz jego rodziny. Kwestie związane z zasadnością ustalenia samej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej a także jej wysokość nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 ust.4 u.p.s., co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Przepis ten pozwala na odstąpienie od żądania zwrotu niektórych wydatków poniesionych w związku z udzielonymi świadczeniami pomocy społecznej w sytuacjach, gdy godziło by to w sposób bardzo znaczący w sytuację zobowiązanego. Z tego powodu ewentualna ocena zasadności obciążania skarżącego kasacyjnie wskazanymi należnościami pozostaje poza granicami tego postępowania, które koncentruje się jedynie na skutkach ich dochodzenia.

Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że choć skarżący kasacyjnie w toku postępowania sądowego podnosi okoliczność zastosowania przepisu art. 64a u.p.s., to jak wynika z nadesłanych akt tej sprawy oraz wyjaśnień skarżącego, nie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad skarżącym. Poza tym poza granicami niniejszej sprawy pozostaje podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność dotycząca jakości opieki, którą w domu pomocy społecznej był objęty ojciec skarżącego. Okoliczności te bowiem mogły by być rozważane jednak w aspekcie ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.