Wyrok z dnia 2018-10-02 sygn. II OSK 1888/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 2 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Op 13/18 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 13/18, na skutek skargi Województwa [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] października 2017 r., nr [...], o powołaniu, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, z dniem 1 grudnia 2018 r. I. M. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] i H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa tego Zarządu.

Wojewoda [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, stwierdził nieważność wspomnianej uchwały przyjmując, że jest ona sprzeczna z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska. W ocenie Wojewody z powołanych przepisów wynika, że zarząd województwa powinien powołać członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z wnioskiem wojewody, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Wojewoda wskazał, że co prawda we wniosku o powołanie członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] nie wskazał terminu powołania tych członków, jednakże oznaczało to, że w świetle mającego w sprawie zastosowanie art. 682 § 1 k.p. powołanie powinno nastąpić w dniu doręczenia aktu powołania. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska powołanie powinno nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania przez Zarząd Województwa [...] wniosku Wojewody z 18 października 2017 r. Dalej organ nadzoru podniósł, że mimo tego zaskarżoną uchwałą członkowie Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] zostali powołani z dniem 1 grudnia 2018 r. Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że tak odległe w czasie wyznaczenie terminu powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej narusza cel ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i sprawia, że wniosek, o którym mowa w jej art. 2 ust. 1, staje się iluzoryczny.

W skardze Województwo [...] zarzuciło naruszenie art. 78 ust. 2, art. 79 oraz art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska oraz w zw. z art. 682 k.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały stanowiącej akt powołania, na podstawie którego nawiązuje się stosunek pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, podlegający kognicji sądów powszechnych, a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że Zarząd Województwa [...] powołał członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] niezgodnie z wnioskiem Wojewody [...]. Nawiązując do pierwszego z przytoczonych zarzutów skarżące Województwo twierdziło, że Wojewoda nie posiadał kompetencji do stwierdzenia nieważności, w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego, powołania I. M. oraz H. T. na członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w O. Z kolei uzasadniając drugi z zarzutów skargi podniesiono, że Wojewoda [...] we wniosku o powołanie członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] nie wskazał terminu powołania w związku z czym pozostawił tę kwestię do uznania Zarządu Województwa [...].

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego Województwa co do braku po stronie Wojewody [...] kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Za zasadny natomiast uznał zarzut, w którym kwestionowano stanowisko Wojewody jakoby Zarząd Województwa [...] podejmując uchwałę w sprawie powołania członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] działał sprzecznie z wnioskiem Wojewody [...].

Uzasadniając wyrok w zakresie, w jakim uwzględniono zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stanowi się z jaką datą ma nastąpić powołanie. W związku z tym oraz dlatego, że w art. 400j ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi się, że akt powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, zdaniem Sądu pierwszej instancji do tego powołania ma zastosowanie art. 682 § 1 k.p., w którym stanowi się, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony – w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że określenie przez Zarząd Województwa [...] w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy z członkami Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] nie stanowiło wykroczenia poza ramy uprawnienia tego organu. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Zarządu Województwa [...] z [...] października 2017 r. o powołaniu I. M. na stanowisko Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] i H. T. na stanowisko Zastępcy Prezesa tego Zarządu nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie województwa.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten upoważnia zarząd województwa do swobodnego ustalania daty powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wbrew wnioskowi wojewody, który daty takiej nie wskazuje, pomimo że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, iż powołanie ma nastąpić zgodnie z takim wnioskiem.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie upoważnia zarządu województwa do swobodnego określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, jeżeli we wniosku wojewody o powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej takiego terminu nie wskazano. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w świetle mającego w sprawie zastosowanie art. 682 § 1 k.p. fakt, że we wniosku o powołanie nie wskazano terminu nawiązania stosunku pracy oznacza, że nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania powinno nastąpić w dniu doręczenia aktu powołania. Analizując zmiany Prawa ochrony środowiska związane z powoływaniem członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że użyte w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska sformułowanie "nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem" należy rozumieć jako związanie co do osoby mającej być powołaną oraz co do terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania.

W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo [...] wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 1888) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zarząd województwa, wykonując wynikający z tego przepisu obowiązek powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może swobodnie w akcie powołania określić termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje pogląd prawny wyrażony w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 804/18, oraz w wyroku z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2074/18, według którego zarząd województwa, powołując na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jest uprawniony na podstawie art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska określić w akcie powołania termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania. Jednocześnie NSA uznaje, że nie jest trafne stanowisko skarżącego kasacyjnie, według którego fakt, że we wniosku wojewody o powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie wskazano terminu powołania (nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania) oznacza, że to nawiązanie stosunku pracy następuje w dniu doręczenia powołania. Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z wyraźnym brzmieniem art. 682 § 1 k.p., w którym stanowi się, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w dniu doręczenia powołania jedynie wtedy, gdy w powołaniu, a nie we wniosku o powołanie, nie określono terminu nawiązania stosunku pracy albo wtedy, gdy tak stanowią przepisy szczególne. W zakresie powoływania członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie ma szczególnych przepisów, które wskazywałyby, że stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w dniu doręczenia powołania. Zatem, stosuje się zasadę wynikającą z art. 681 § 1 k.p., według której stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się w terminie wskazanym w powołaniu, zaś w dniu doręczenia powołania, jeżeli w powołaniu tego terminu nie wskazano.

Podtrzymując dotychczasowe stanowisko NSA, według którego zarząd województwa, powołując na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, jest uprawniony na podstawie art. 682 § 1 k.p. w zw. z art. 400j ust. 3 Prawa ochrony środowiska określić w akcie powołania termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, NSA rozpoznający sprawę stwierdza, że określając ten termin zarząd województwa nie jest niczym nieograniczony. Termin ten musi być racjonalnie uzasadniony i przede wszystkim nie może być określony w taki sposób, że uprawnienie wojewody do wskazania osób, które mają zostać powołane do zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, zostanie de facto zanegowane. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę do takiej sytuacji doszło w rozpoznawanej sprawie, w której po pierwsze, termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania jest dłuższy niż rok, po drugie, nie wskazano żadnych przekonujących racji określenia tak długiego terminu. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Zarząd Województwa [...], wyznaczając tak odległy termin nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, de facto pozbawił Wojewodę [...] ustawowego uprawnienia do wskazania osób, które mają zostać powołane na członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...]. Tym samym nie można uznać, że Zarząd Województwa [...], podejmując uchwałę z [...] października 2017 r. o powołaniu, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, członków Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dniem 1 grudnia 2018 r. działał zgodnie z prawem. Nie jest bowiem działaniem zgodnym z prawem korzystanie z prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i art. 681 § 2 k.p.) w sposób, który niweczy prawo innego podmiotu do złożenia wniosku o powołanie (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska). Z powyższego wynika, że zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] października 2017 r., było zgodne z prawem.

Występujące w rozpoznawanej sprawie okoliczności powodują, że ta sprawa istotnie różni się od spraw, w których zapadły powołane wcześniej wyroki z 7 czerwca 2018 r. i 29 sierpnia 2018 r., w których NSA odmiennie niż w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone w nich rozstrzygnięcia nadzorcze, kwestionujące uchwały zarządów województw o powołaniu członków zarządów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej z jednoczesnym określeniem terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, nie są zgodne z prawem. Istotna różnica polega na tym, że w tych dwóch sprawach określono krótszy termin nawiązania stosunku pracy, mianowicie niespełna trzymiesięczny oraz nieco ponad sześciomiesięczny, co nie uzasadniało stwierdzenia, że uprawnienie do określenia tego terminu posłużyło do zanegowania uprawnienia do wskazania osób mających być powołanymi na członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Okoliczności przesądzające o zasadności skargi kasacyjnej jednocześnie bowiem dowodzą, że skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze powinna być oddalona, gdyż jest ono zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Wobec uchylenia na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.