Wyrok z dnia 2018-10-17 sygn. I SA/Wa 2128/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolids (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala sprzeciw

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...], uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. [...] wystąpiła do Burmistrza [...] o ustalenie jej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych dzieci: [...].

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. przyznał [...] prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz [...] w wysokości [...] miesięcznie na okres od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. oraz na rzecz [...] w wysokości [...] miesięcznie na okres od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r.

Burmistrz [...], w wyniku wszczętego z urzędu postępowania decyzją

z dnia [...] kwietnia 2017 r. uznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości

[...] wypłacone [...] w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. za nienależnie pobrane świadczenie oraz zobowiązał [...] do zwrotu kwoty [...] z ustawowymi odsetkami za opóźnienie,

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło

w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kolegium wyjaśniło, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia były art. 2 ust.: 7 pkt a, 11, 12, 15a i 18, art. 9 ust. 1, 2 i 4a i art. 19 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1, 1a i 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów

(Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), dalej jako ustawa.

SKO ustaliło, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie uprawnienia do świadczenia z funduszu alimentacyjnego skarżąca spełniała warunki do jego przyznania na rzecz uprawnionych dzieci: [...].

Strona posiadała bowiem stosowny, pochodzący od Sądu Rejonowego w [...], tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie którego była uprawniona do egzekwowania alimentów przyznanych postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., sygn. akt [...], w miesięcznej wysokości odpowiednio po: [...]. Treść wystawionego przez komornika sądowego zaświadczenia z dnia [...] września 2009 r. potwierdzała m.in. bezskuteczność egzekucji tychże świadczeń, a wysokość dochodu członka rodziny skarżącej była niższa niż 725 zł.

W tej sytuacji zasadne było przyznanie przez Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz [...] w wysokości [...] miesięcznie na okres od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010 r. oraz na rzecz [...] w wysokości [...] miesięcznie w tym samym okresie.

Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na wydanie przez Sąd Okręgowy

w [...] postanowienia z dnia [...] czerwca 2009 r., mocą którego umorzone zostało postępowanie o rozwód z powództwa skarżącej przeciwko [...], a co za tym idzie z uwagi na upadek, na podstawie przepisu art. 744 § 1 k.p.c., zabezpieczenia, określonego ww. postanowieniem Sądu z dnia 3 lipca 2008 r. zobowiązującego [...] do łożenia omawianych alimentów jedynie na czas trwania procesu, w sprawie odpadła jedna z przesłanek warunkujących przyznanie uprawnienia do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Skarżąca utraciła bowiem tytuł wykonawczy potwierdzający jej uprawnienie do egzekwowania alimentów na rzecz małoletnich dzieci.

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, należy ustalić czy strona, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc, że można ją uznać za "osobę, która pobrała nienależnie świadczenia", jak to określił ustawodawca w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy. Dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc że można ją uznać za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia, jak to określił ustawodawca w przepisie art. 23 ust. 1 ustawy. Bez dokonania powyższych ustaleń decyzja organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięciem dowolnym, nie opartym bowiem na prawidłowo zgromadzonym

i ocenionym materiale dowodowym, a co za tym idzie nie odpowiadającym wymogom określonym zapisem art. 107 § 3 k.p.a. Strona, będąc zobowiązaną do zwrotu określonych decyzją kwot, zapoznając się z treścią rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, winna uzyskać informacje pozwalające jej na zapoznanie się z argumentacją organu popartą przywołaniem określonych okoliczności i dowodów stwierdzających ich istnienie oraz ze wskazaniem przepisów prawa nakazujących organowi przyjęcie takiego a nie innego stanowiska. Przy czym decyzja mająca za przedmiot obowiązek zwrotu konkretnych kwot, winna wskazywać w swej treści nie tylko wysokość należności głównych, którymi są wartości pobranych nienależnie świadczeń w poszczególnych miesiącach, ale winna wskazywać także co najmniej okres za jaki powinny być naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie, które należy naliczyć od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty.

SKO podało, że skoro zwrot dotyczy świadczeń wypłaconych w okresie

od października 2009 r. do września 2010 r., to odsetki ustawowe za opóźnienie winny obejmować okresy: od dnia 1 listopada 2009 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za październik 2009 r., od dnia 1 grudnia 2009 r. do zapłaty od świadczenia wypłaconego za listopad 2009 r., od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za grudzień 2009 r., od dnia 1 lutego 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za styczeń 2010 r., od dnia 1 marca 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za luty 2010 r., od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za marzec 2010 r., od dnia 1 maja 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za kwiecień 2010 r., od dnia 1 czerwca 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za maj 2010 r., od dnia 1 lipca 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za czerwiec 2010 r., od dnia 1 sierpnia 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za lipiec 2010 r., od dnia 1 września 2010 r. do dnia zapłaty od świadczenia wypłaconego za sierpień 2010 r., od dnia 1 października 2010 r. do dnia zapłaty świadczenia wypłaconego za wrzesień 2010 r.

Oznacza to, że organ winien wskazać wysokości należności głównych, którymi będą wysokości poszczególnych świadczeń wypłaconych za każdy z miesięcy wraz z podaniem okresu, za jaki należy naliczyć odsetki ustawowe.

Czym innym jest bowiem wskazanie w treści decyzji łącznej kwoty świadczeń uznanych za świadczenie pobrane nienależnie - w tym przypadku będzie to kwota [...], a czym innym jest prawidłowe określenie wysokości kwot podlegających zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie za okresy wskazane powyżej - a będą nimi poszczególne kwoty miesięczne w wysokościach po [...] każda, z określonymi (poprzez wskazanie okresu ich naliczania) odsetek należnych od każdego miesięcznego świadczenia.

SKO wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zobligowany będzie do dokonania ustaleń faktycznych, których ocena pozwoli mu następnie na uznanie czy skarżącej można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania), w wyniku których - jak wskazuje w treści odwołania - nie uznała ona za jednoznaczne umorzenie postępowania w przedmiocie rozwodu z utratą prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i tym samym wykaże jakie okoliczności i jakie konkretnie dowody na ich poparcie wskazują na konieczność przyjęcia, iż świadczenia wypłacone skarżącej są świadczeniami nienależnie pobranymi bądź też takiego charakteru nie posiadają. Organ dokona ustaleń w powołanym powyżej zakresie oraz w przypadku ponownego rozstrzygnięcia o konieczności zwrotu przez skarżącą kwot nienależnie pobranych świadczeń, uwzględni nadto uwagi SKO co do sposobu wskazywania wartości kwot należności głównych i odsetek.

Kolegium stwierdziło, że decyzja I instancji wydana została z naruszeniem poprzez niewłaściwe zastosowanie - przepisów prawa materialnego i niewłaściwe określenie należnych odsetek za opóźnienie , tj.: 23 ust. 1, 1a i 7 ustawy oraz - poprzez niezastosowanie - przepisów postępowania, tj.: art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i brak zgromadzenia, celem wszechstronnej oceny, niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń istnienia bądź też braku przesłanek określonych art. 23 ust. 1 ustawy, by tym samym rozstrzygnąć w przedmiocie nienależnie pobranych przez [...] świadczeń z funduszu alimentacyjnego na uprawnionych: [...] i ewentualnie wyliczyć kwotę należnego zwrotu wraz z odsetkami.

Organ odwoławczy podkreślił, że brak poczynienia wszechstronnych ustaleń w oparciu o wskazane przepisy proceduralne, prowadzić będzie do błędu subsumpcji, bowiem nie sposób prawidłowo zastosować konkretny, będący podstawą rozstrzygnięcia, przepis prawa materialnego (w tym przypadku przepisy art. 23 ust. 1, 1a i 7 ustawy), w sytuacji braku wyjaśnienia całokształtu stanu faktycznego w oparciu o zapisy prawa proceduralnego (przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), który determinuje zastosowanie konkretnego prawnomaterialnego przepisu.

Nie zgadzając się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...].

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Burmistrza Sochaczewa z dnia 19 kwietnia 2017 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Ostatnia nowelizacja k.p.a. znacznie ograniczyła możliwość wydawania decyzji kasacyjnych przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie przytoczone orzeczenia dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1427/16).

W rozpoznawanej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego.

Rację należy przyznać SKO, że dla podjęcia rozstrzygnięcia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że pobrane świadczenie jest nienależne, lecz konieczne jest ustalenie, czy osoba, która pobrała to nienależne świadczenie była świadoma, że świadczenie jej nie przysługuje, a więc że można ją uznać za osobę, która pobrała nienależnie świadczenia.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Przyjmuje się zatem, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Ponadto w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż przepisy art. 2 pkt 7 lit. a oraz 23 ust. 1 ustawy, choć w interesie wszystkich świadczeniobiorców muszą być interpretowane ściśle, to jednak nie oznacza to, że ich wykładnia i stosowanie mają być dokonywane w sposób automatyczny, restrykcyjny czy wręcz formalistyczny (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. I OSK 1065/18).

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że strona zobowiązana do zwrotu określonych w decyzji kwot, zapoznając się z treścią rozstrzygnięcia, powinna uzyskać informacje pozwalające jej na zapoznanie się z argumentacją organu popartą przywołaniem określonych okoliczności i dowodów stwierdzających ich istnienie wraz ze wskazaniem przepisów prawa nakazujących organowi przyjęcie takiego a nie innego stanowiska.

Decyzja mająca za przedmiot obowiązek zwrotu konkretnych kwot, winna wskazywać w swej treści nie tylko wysokość należności głównych, którymi są wartości pobranych nienależnie świadczeń w poszczególnych miesiącach, ale winna wskazywać także co najmniej okres za jaki powinny być naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie, które zgodnie z art. 23 ust. 7 ustawy naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. W tej sytuacji organ pierwszej instancji winien wskazać wysokości należności głównych, którymi będą wysokości poszczególnych świadczeń wypłaconych za każdy z miesięcy wraz z podaniem okresu, za jaki należy naliczyć odsetki ustawowe.

Prawidłowo Kolegium wskazało, że czym innym jest wskazanie w decyzji łącznej kwoty świadczeń uznanych za świadczenie pobrane nienależnie - w tym przypadku będzie to kwota [...], a czym innym jest prawidłowe określenie wysokości kwot podlegających zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie za okresy wyszczególnione w decyzji pierwszej instancji - a będą nimi poszczególne kwoty miesięczne w wysokościach po [...] każda, z określonymi (poprzez wskazanie okresu ich naliczania) odsetek należnych od każdego miesięcznego świadczenia.

W konsekwencji należało uznać, że zakres wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy przekracza możliwości organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Istotnym jest także zachowanie zasady dwuinstancyjności. Z powyższych względów organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobligowany do uchylenia decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z zaleceniami poczynienia wskazanych w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych.

Wskazać należy, że na tym etapie ani sprawy SKO, ani też Sąd rozpoznający niniejszy sprzeciw, nie przesądzają wyniku sprawy. Sąd zobligowany był jedynie zbadać czy SKO zasadnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., a zatem czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym stopniu, tj. w stopniu przekraczającym możliwości organu odwoławczego w ramach art. 136 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.