Wyrok z dnia 2018-11-16 sygn. I OSK 3072/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy A.S. po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2260/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., dalej jako "Kierownik MOPS", z dnia [...] września 2017 r., nr [...]. odmawiającą M.K. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup pralki, ocieplenie i wylewkę podłogi, tynkowanie, zakup i montaż łazienki, ocieplenie łazienki, zakup dwóch par drzwi i montaż oraz wymianę pieca z 1980 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M.K. podczas wywiadu środowiskowego w dniu 31 lipca 2017 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na szereg celów wymienionych w decyzji. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Kierownik MOPS, decyzją z dnia [...] września 2017 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na ww. cele. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie i przekracza ustawowe kryterium uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. Państwo K. zajmują dwa pomieszczenia w budynku, którego właścicielem jest ich syn. Zdaniem organu syn wnioskodawczyni powinien ponosić koszty związane z remontem oraz wyposażeniem łazienki w budynku mieszkalnym. Nadto organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. przyznał M.K. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych zgodnie z potrzebami osoby niepełnosprawnej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M.K. wniosła odwołanie, które przez Kolegium nie zostało uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy, powołując art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", wyjaśnił cele i zadania opieki społecznej. Podkreślił, że celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Organ II instancji przywołał treść art. 39 i 41 u.p.s. Następnie wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie dochód rodziny skarżącej przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe, tj. kwotę 514 zł na osobę w rodzinie, wobec czego wniosek skarżącej został rozpoznany z uwzględnieniem ww. art. 41 u.p.s. tj. ustalając czy jej sytuacja stanowi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu tego przepisu. Podkreślił, że wymienione świadczenie przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, jednakże jego przyznanie nie może być dowolne. Zdaniem organu odwoławczego, Kierownik MOPS prawidłowo wywiódł, że w przypadku skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do wsparcia ze strony pomocy społecznej poprzez udzielenie wnioskowanej pomocy. Kolegium zwróciło także uwagę, że skarżąca zamieszkuje wraz z synem, który powinien uczestniczyć w remoncie. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczoną ilością środków finansowych i w pierwszej kolejności muszą wspierać osoby i rodziny bez własnego dochodu lub z dochodem, który nie przekracza kryterium dochodowego.

Na decyzję SKO skargę do WSA złożyła M.K., zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257) ze zm., dalej jako "k.p.a.", poprzez pominięcie sytuacji zdrowotnej skarżącej oraz jej męża oraz błędy w ustaleniach faktycznych sprawy.

Rozpoznając powyższą skargę, WSA wydał wskazany na wstępie wyrok uznając, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na jej niezasadność.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 2 ust. 1 i art. 3 u.p.s. i zaznaczył, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Następnie WSA przyznał, że uzyskiwany przez skarżącą i jej męża dochód przekracza określone ustawowo kryterium dochodowe wynoszące 514 zł na osobę w rodzinie, wobec czego wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 41 u.p.s., a wskazany w nim specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz zastosowały odpowiednie przepisy prawa materialnego dokonując całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Organy zasadnie dokonały także oceny hierarchii potrzeb skarżącej. WSA zaznaczył, że w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe, nie może dochodzić do sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe. O ile trudna sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny nie budzi wątpliwości, niemniej jednak skarżąca nie może oczekiwać od organów pomocowych regularnego przyznawania jej specjalnych zasiłków celowych na wszystkie zgłaszane potrzeby życiowe i to w oczekiwanej przez nią wysokości.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

• naruszenie przepisów postępowania mające istotny wynik na wpływ sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie wyroku uniemożliwiające stronie poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie przez WSA skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo zawartych w niej trafnych zarzutów, odnoszących się do braku wyczerpującego zbadania przez organ materiału dowodowego, braku podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu rozpatrzenie sprawy i dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w zakresie osobistej sytuacji skarżącej; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że gdyby WSA uznał zarzuty zawarte w skardze, uwzględniłby skargę i wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzje organów administracji, wadliwe pod kątem prawnym;

• naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że specjalny zasiłek celowy jest udzielany w szczególnie uzasadnionych przypadkach definiowanych jako nagłe i nieprzewidywalne zdarzenie, podczas gdy sformułowania te nie wynikają z przepisu i taka wykładnia naruszonego przepisu prowadzi do niesłusznego zawężenia jego stosowania.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto o przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upatrując naruszenia tych przepisów w wadliwie skonstruowanym uzasadnieniu wyroku uniemożliwiającym stronie poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnieniu przez WSA skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo zawartych w niej trafnych zarzutów, odnoszących się do braku wyczerpującego zbadania przez organ materiału dowodowego, braku podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu rozpatrzenie sprawy i dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w zakresie osobistej sytuacji skarżącej.

NSA uznał za chybiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi przepisami procedury administracyjnej przede wszystkim z tego względu, że Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) właśnie w jego niezastosowaniu pomimo niewyjaśnienia przez organ administracyjny istotnych dla sprawy okoliczności, na które wskazywały powoływane przez stronę skarżącą zarzuty.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego stanowiska przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Niewątpliwie w realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "Jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania..." oraz dyspozycji w postaci: "... uchyla decyzję lub postanowienie". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Jeśli z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012r., II FSK 2662/10; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., I FSK 323/13).

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w świetle ocen wyrażonych w uzasadnieniu wyroku na tle treści zaskarżonego rozstrzygnięcia - zastosować nie mógł. W skardze kasacyjnej zarzucono niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy nie podjęły rozważań nad podniesionymi przez skarżącą okolicznościami, których uwzględnienie powinno doprowadzić do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego. W szczególności, w ocenie skarżącej kasacyjnie, nie wzięto w tej sprawie w ogóle pod uwagę tego, że zarówno skarżąca jak i jej mąż są osobami niepełnosprawnymi, ponoszącymi spore wydatki związane z leczeniem, w związku z czym nie mogą uzyskać wnioskowanych środków w ramach własnych działań. Te okoliczności faktyczne znalazły swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym, jak również przekroczenie przez rodzinę określonego ustawowo kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania pomocy. Stąd też konieczność rozważań zaistnienia przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego, które jako stanowiące wyjątek od reguły powinny być rozumiane rygorystycznie.

Przy czym pamiętać należy, że podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., stosownie do którego w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi – gdyby nawet została wyraźnie wyartykułowana przez stronę skarżącą kasacyjnie - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Zaakcentować należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z powyższych przyczyn nie mógł osiągnąć skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., w ramach którego wytknięto Sądowi I instancji, że nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze oraz do zaprezentowanego przez skarżącą stanu faktycznego.

Wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie orzeczenia zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przyjętym jednolitym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiotu skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a eksponowany w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie norm prawnych wynikających z powołanych przepisów Sąd ten przyjął.

W kontrolowanej sprawie, WSA w Warszawie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie zachodziły podstawy do uznania zarzutów skargi, a także jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przyjął Sąd I instancji, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku wyczerpującego odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji rozważał podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj. normę zawartą w 41 ustawy o pomocy społecznej czym wypełnił wymóg przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia czyniąc tym samym zaskarżony wyrok poddającym się kontroli instancyjnej.

Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że specjalny zasiłek celowy jest udzielany w szczególnie uzasadnionych przypadkach definiowanych jako nagłe i nieprzewidywalne zdarzenie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe sformułowania nie wynikają z przepisu i taka wykładnia naruszonego przepisu prowadzi do niesłusznego zawężenia jego stosowania.

W ocenie NSA stwierdzić należy, że podzielając nawet częściowo zarzut, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., to nie tylko "nagłe i nieprzewidywalne zdarzenie", jednak co do zasady Sąd I instancji dokonał prawidłowej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s., przyjmując, że muszą być spełnione szczególne, wyjątkowe okoliczności, uzasadniające jego przyznanie. Wykładnia tej normy prawnej koresponduje z jednolitą linią orzeczniczą, zgodnie z którą dla przyznania specjalnego zasiłku celowego z ww. przepisu, powinny zaistnieć okoliczności wyjątkowe, incydentalne, często będące skutkiem wielu niefortunnych zdarzeń, które drastycznie wpływają na sytuację życiową wnioskodawcy. Ustawodawca posłużył się w przepisie art. 41 pkt 1 u.p.s. pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji legalnej - "szczególnie uzasadnionego przypadku". Tylko w razie stwierdzenia, że taki przypadek miał miejsce, może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Takie zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, iż ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 u.p.s. Beneficjenci świadczeń z art. 41 pkt 1 u.p.s. nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom - przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie - wymaga zaistnienia zdarzeń absolutnie wyjątkowych (vide: NSA w wyroku z 16 maja 2018 r, sygn. akt I OSK 179/18; w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1177/17). Podobnie sformułowanie to zostało odkodowane przez NSA w wyroku z 6 września 2017 r., I OSK 2389/16 - jako zdarzenie nagłe, będące efektem wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów administracji co do tego, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący przyznanie skarżącej kasacyjnie specjalnego zasiłku celowego na zakup pralki, ocieplenie i wylewkę podłogi, tynkowanie, zakup i montaż łazienki, ocieplenie łazienki, zakup dwóch par drzwi i montaż oraz wymianę pieca. Prawidłowo Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek", to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która wynika z faktu zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowo negatywnych, niecodziennych lub okazjonalnych zdarzeń, którym wnioskodawca nie był w stanie zapobiec, ani też samodzielnie im podołać. Jest to także sytuacja, która zachodzi ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności dokonywania wnikliwych zabiegów interpretacyjnych pozwalających stwierdzić, że zaistniały zdarzenia drastyczne w skutkach i daleko ingerujące w sytuację życiową wnioskodawcy (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1088/17).

Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z mężem. Łączny dochód rodziny wynosi [...] zł miesięcznie. W domu, który zamieszkuje skarżąca, mieszka również jej syn i pomimo, iż prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, to korzysta ze wspólnych pomieszczeń, a więc rację ma organ administracyjny, że powinien on uczestniczyć w remoncie. Zaznaczyć trzeba, że wnioskodawczyni nie powołała się na wystąpienie żadnych szczególnych, nadzwyczajnych wydarzeń, które pogorszyłyby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które się powoływała - nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej - nie noszą znamion niecodzienności, czy nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 ust. 1 u.p.s. Pamiętać trzeba, że przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawczyni mogą zostać zaspokojone z jej własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy udzielanej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu uregulowanym w przepisach art.254 § 1 w zw. z art. 258-262 p.p.s.a.