Wyrok z dnia 2018-12-05 sygn. I OSK 2220/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/17 w sprawie ze skargi U. R. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia domu pomocy społecznej bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt I SA/Wa 1676/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. R. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia domu pomocy społecznej bez zezwolenia.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 listopada 2016r. przez Wydział Polityki Społecznej Warmińsko – Mazurskiego Urzędu Wojewódzkiego w O., decyzją z dnia [...] maja 2017r. nr [...], Wojewoda Warmińsko – Mazurski wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000zł za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kontrola przeprowadzona pod adresem: [...], gmina [...] wykazała na miejscu osiem osób w podeszłym wieku oraz osobę, która przyznała, iż przyjechała w odwiedziny do jednej z przebywających tam osób. Skarżąca wyjaśniła, że w jej domu nie jest prowadzona placówka zapewniająca całodobową opiekę, a jedynie prowadzi najem pokoi w ramach umów cywilnoprawnych. Ponadto inspektorzy stwierdzili, że kontrolowany budynek jest dwukondygnacyjny, ogrodzony, z bramą wjazdową i furtką. Na parterze znajdowały się trzy pokoje, kuchnia, łazienka z WC, ganek i korytarz. Zaś na piętrze usytuowane były pomieszczenia, które nie zostały poddane oględzinom, gdyż zostały określone przez właścicielkę jako prywatne. Wszystkie wizytowane pokoje zamieszkane były przez kobiety w podeszłym wieku, około osiemdziesięcioletnie. Z przeprowadzonych rozmów z mieszkankami ustalono, że codzienną opiekę, pielęgnację, posiłki, zaopatrzenie, jak również zgłaszane potrzeby, zabezpiecza oraz realizuje skarżąca. W sprawie uznano, że w kontrolowanym budynku prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia wojewody.

Wojewoda stwierdził, że skarżąca miała zarejestrowaną działalność gospodarczą w zakresie usług opieki środowiskowej i rehabilitacji do dnia 27 lipca 2013r., co potwierdzają również zapisy w Centralnej Ewidencji Informacji Działalności Gospodarczej, w części dotyczącej daty zaprzestania prowadzenia działalności. W tym kontekście organ wskazał, że kontrolowana placówka nie jest wpisana do rejestru placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, mających siedzibę na obszarze województwa warmińsko – mazurskiego, prowadzonego przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego.

Organ wskazał ponadto, że w dniu 3 marca 2017r. przeprowadzona została kolejna kontrola doraźna, która wykazała, że w placówce przebywa skarżąca, siedem osób w podeszłym wieku oraz osoba, która wyjaśniła, iż wykonuje prace na rzecz przebywających w domu osób. Skarżąca oświadczyła, że w jej domu przebywa aktualnie siedem osób, które są osobami starszymi i wymagają pomocy przy wykonywaniu codziennych czynności życiowych, zatem zatrudnia trzy osoby, gdyż sama nie jest w stanie w pełni zabezpieczyć potrzeb przebywających w domu mieszkanek. Kontrola wykazała także, że wszystkie przebywające w pokojach kobiety miały trudności w poruszaniu się i komunikowaniu z otoczeniem, trzy mieszkanki były osobami leżącymi. Z przeprowadzonych z mieszkankami rozmów wynikało, iż codzienna opieka, pielęgnacja, posiłki, zaopatrzenie, jak również zgłaszane potrzeby, są zabezpieczane przez skarżącą i zatrudnione przez nią pracownice. Z kolei z obserwacji inspektorów wynikało, że osoby przebywające w obiekcie nie były na tyle samodzielne i niezależne, aby ich pobyt w lokalu ograniczał się jedynie do wynajmu, bądź korzystania z miejsca zakwaterowania.

Organ w decyzji skonstatował, że skarżąca całą dobę opiekuje się osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub w podeszłym wieku i udziela im pomocy w zaspakajaniu codziennych potrzeb życiowych i pielęgnacyjnych, pomaga im też przy innych czynnościach wynikających z indywidualnych potrzeb oraz świadczy im usługi bytowe, tj. zapewnia wyżywienie i utrzymanie czystości. Tym samym uznał, że pod kontrolowanym adresem, prowadzona jest działalność bez zezwolenia, w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, na zasadnie art. 130 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że wymóg uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 67 u.p.s., wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez placówki i konieczności ochrony praw osób w nich przebywających.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że Wojewoda zwracał się do szeregu instytucji z wnioskami o udzielenie informacji na temat ewentualnego prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę, informując o konsekwencjach prowadzenia takiej placówki bez zezwolenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że użyte w treści art. 67 ust. 1 u.p.s. pojęcie działalności gospodarczej należy rozumieć zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016r. poz. 1829 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.d.g.", jako działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Fakt prowadzenia działalności, w świetle odpłatnych umów zawartych, zgodnie z ich § 8, na okres dłuższy niż rok, wskazuje na wypełnianie przez przedmiotową działalność cech działalności gospodarczej. Organ podkreślił, iż decydującym dla ustalenia faktu prowadzenia działalności gospodarczej nie może być wpis lub brak wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż taki wpis jest obowiązkiem wynikającym z faktu rozpoczęcia prowadzenia tej działalności i sam w sobie nie konstytuuje takiej działalności. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że załącznik nr 1 do ustawy o timeshare zawiera przykładowe wyliczenie udostępnianych konsumentowi usług, związanych z korzystaniem z miejsca zakwaterowania – dostarczanie energii elektrycznej, wody, utrzymanie obiektów, wywóz śmieci, co wskazuje, że standardowo ta umowa nie jest umową dotyczącą usług opiekuńczych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę U. R. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą, jest działalnością w rozumieniu art. 67 ust. 1 u.p.s., polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Natomiast w przypadku pozytywnej odpowiedzi, na zbadaniu, czy organ był uprawniony do nałożenia kary. Sąd I instancji powołał treść art. 67 ust. 1, art. 130 ust. 2 pkt 1 oraz art. 68 ust. 1 u.p.s. i wskazał, że skarżąca wynajmuje pokoje w domu nr [...] w [...], a wszystkie osoby, z którymi podpisała – jak utrzymuje – umowy najmu są osobami starszymi, wymagającymi w większym lub mniejszym stopniu pomocy i opieki osób trzecich. Z protokołów kontroli przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji wynika, że osoby, które przebywały w tym domu miały około 80 lat i wymagały całodobowej opieki. Część z nich nie poruszała się samodzielnie i leżała w łóżkach na materacach przeciwodleżynowych, z niektórymi nie można było nawiązać kontaktu. Ponadto Sąd zauważył, że ze zgromadzonych dokumentów, jak i oświadczeń skarżącej wynika, że pomaga ona mieszkańcom domu w podstawowych czynnościach życiowych: przygotowuje posiłki, pomaga w codziennej pielęgnacji i świadczy pomoc w innych czynnościach życia codziennego. Wskazują również na to przedłożone przez skarżącą umowy.

Mając to na uwadze, Sąd I instancji uznał, że usługi pomocowe świadczone przez skarżącą nie były pomocą doraźną, wynikającą ze stosunków między wynajmującym a najemcą, a pomoc miała charakter stały i udzielana była wszystkim mieszkańcom domu prowadzonego przez skarżącą. W ocenie Sądu zarówno zasady logiki, jak i doświadczenia życiowego, w zestawieniu z przedstawionym przez organy administracji publicznej materiałem dowodowym, prowadzą do konkluzji, iż skarżąca prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego prawem zezwolenia.

Odnosząc się zaś do umów najmu, czy też timeshare, na które powołuje się skarżąca wskazując, że nie świadczy wszystkich usług, które u.p.s. kwalifikuje jako działalność gospodarczą wymagającą zezwolenia, Sąd I instancji stwierdził, że stanowią one próbę obejścia prawa, mającą na celu wyeliminowanie konieczności uzyskania pozwolenia na powadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. Zdaniem Sądu skarżąca zdaje sobie sprawę z tego, iż takie zezwolenie jest wymagane, o czym świadczy m.in. treść zarzutów sformułowanych w skardze.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, iż fakt niezarejestrowania skarżącej jako prowadzącej działalność gospodarczą, nie świadczy o tym, że takiej działalności faktycznie nie prowadzi, a stanowi jedynie o tym, że skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie wywiązała się z obowiązku rejestracji wynikającego z art. 14 ust.1 u.s.d.g. Sąd stwierdził, że przesłanką nałożenia kary nie jest konieczność wykazania przez organ, iż strona prowadzi prawidłowo zarejestrowaną działalność gospodarczą, lecz to, że w ogóle zajmuje się wskazaną działalnością.

Sąd I instancji zauważył także, że organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wyczerpujący i przekonujący jakie powody, okoliczności i dowody miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skonstatował, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy i rzetelny, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, bardzo szczegółowo wyjaśniły motywy jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, a wydane rozstrzygnięcia oparły na prawidłowych przepisach obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarga kasacyjna oparta została o zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazano:

1. błędną wykładnię art. 67 ust. 1 u.p.s. i art. 21 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U z 2016r. poz. 2032), polegającego na przyjęciu, że wynajem pokoi i dochody uzyskane z tytułu wynajmu pokoi gościnnych, w budynkach mieszkalnych położonych na terenach wiejskich w gospodarstwie rolnym, osobom przebywającym na wypoczynku oraz dochody uzyskane z tytułu wyżywienia tych osób, jeżeli liczba wynajmowanych pokoi nie przekracza 5 są uzyskiwane w ramach działalności gospodarczej, a podmiot prowadzący tego rodzaju aktywność wymaga uzyskania zezwolenia wojewody;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 u.s.d.g. i uznanie, że ustawa ta zawiera obowiązek zgłoszenia działalności gospodarczej do właściwego organu dotycząc wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów.

W zakresie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano jako naruszony:

1. art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a." w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez nieuchylenie decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich istotnych kwestii sprawy w tym zasad na jakich funkcjonuje wynajem pokoi przez skarżącą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że aby uznać argumentację organu za zasadną należałoby ustalić, czy aktywność prowadzona przez skarżącą była legalna, a ściślej czy nie zgłoszenie prowadzonej przez nią działalności do ewidencji było zgodne z prawem. Wyrażono przekonanie, że odpowiedź na to pytanie jest kluczowa, ponieważ art. 67 ust. 1 u.p.s. wymaga uzyskania zezwolenia na podjęcie działalności gospodarczej, którego to przepisu nie można interpretować rozszerzająco. W tym kontekście wskazano, że w razie uznania, iż pewne czynności z zakresu całodobowej opieki nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi oraz w podeszłym wieku można prowadzić bez zgłaszania tego faktu do rejestru przedsiębiorców, to jest to równoznaczne ze zwolnieniem takiej osoby z obowiązku uzyskania zezwolenia wojewody. W ocenie skarżącej kasacyjnie organ nie ustalił tego faktu w sposób wystarczający, czym naruszył art. 77 § 1 K.p.a., w szczególności nie ustalił z jakiej formy opodatkowania korzysta skarżąca.

Skarżąca kasacyjnie powołała dalej treść art. art. 21 ust. 1 pkt 43 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 3 ust. 2 u.s.d.g. i wyraziła pogląd, że jako osoba prowadząca działalność wskazaną w powołanym art. 3 ust. 2 u.s.d.g. nie ma obowiązku zgłaszania jej we właściwym rejestrze, co więcej nie można uznać, że prowadzi działalność gospodarczą, a organ nie dokonał ustalenia, w oparciu o jakie przepisy, na jakiej zasadzie, skarżąca prowadzi wynajem pokoi. Końcowo uznał, że odpowiedz na to pytanie jest kluczowe do ustalenia, czy skarżąca miała obowiązek zgłoszenia tej działalności do rejestru prowadzonego przez Wójta Gminy Szczytno, bo tylko wtedy można przyjąć, że art. 67 ust. 1 u.p.s. miał w tej sprawie zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a i c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych kwestii sprawy, w tym zasad na jakich wynajmowane są przez skarżącą pokoje, należy podkreślić trafność stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że istotą rozpoznawanej sprawy jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą, jest działalnością w rozumieniu art. 67 ust. 1 u.p.s., polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Odpowiedź udzielona na to pytanie przez Sąd I instancji znajduje odzwierciedlenie w ustaleniach dokonanym w toku postępowania administracyjnego, a skarżąca nie tylko nie podważyła tych ustaleń, ale w skardze kasacyjnej w ogóle się do nich nie odniosła. Wynika z nich natomiast, iż dwukrotne kontrole dokonane w listopadzie 2016r. i marcu 2017r. jednoznacznie wskazały, iż w domu położonym w T. [...] w gminie S., który został skarżącej użyczony na okres 10 lat, przebywają osoby w wieku około 80 lat, które w większości nie są samodzielne, leżą na łóżkach, w tym na łóżku rehabilitacyjnym, poruszają się przy pomocy chodzika lub wózka inwalidzkiego, a kontakt z nimi – z uwagi na wiek i stan zdrowia – jest utrudniony lub niemożliwy. W listopadzie 2016r. w domu skarżącej było osiem takich osób, zaś w marcu 2017r. siedem. Mieszkały one w trzech pokojach wieloosobowych. Całodzienna opieka nad tymi osobami, ich pielęgnacja, przygotowywanie dla nich posiłków i robienie zaopatrzenia, a także realizowanie zgłaszanych potrzeb należało do zadań skarżącej, która w marcu 2017r. zadania te wykonywała przy pomocy trzech innych osób, bowiem sama nie była w stanie zabezpieczyć potrzeb osób przebywających w domu. Osoby te z uwagi na wiek i stan zdrowia nie były w pełni samodzielne i niezależne, a ich pobyt u skarżącej nie ograniczał się wyłącznie do najmu lokalu lub korzystania z miejsca zakwaterowania.

Wobec powyższych ustaleń w skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane zarzuty, a to petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć, iż skarżąca w użyczonym domu prowadziła inny rodzaj działalności niż ten wynikający z dokonanych ustaleń. Tym samym należy zgodzić się Sądem I instancji, że skarżąca świadcząc osobom starszym, niepełnosprawnym i przewlekle chorym usługi w postaci całodobowego pobytu, żywienia, opieki oraz pielęgnacji, sprawowała w istocie opiekę, o której mowa w art. 68 ust. 1 – 3 u.p.s. Oceniając ów aspekt sprawy należy uznać, iż zasadnie w toku dotychczasowego postępowania nie poprzestano na formalnej ocenie przedstawionych przez skarżącą umów najmu lecz uwzględniono rzeczywiście wykonywaną działalność, która nawet jeśli nie wypełnia w całości treści art. 68 ust. 1 i 3 u.p.s., to świadczona jest w tak zakresie, który pozwala uznać ją za opiekę wykonywaną w placówce zapewniającej całodobową opiekę w rozumieniu ww. przepisu. Ponadto skoro sposób świadczenia usług powinien uwzględniać stan zdrowia, sprawność fizyczną i intelektualną oraz indywidualne potrzeby i możliwości osoby przebywającej w placówce (art. 68 ust. 2 u.p.s.), to niewykonywanie przez skarżącą wszystkich usług opiekuńczych lub bytowych wymienionych w art. 68 ust. 1 i 3 u.p.s., nie podważa konkluzji o prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku.

Nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "działalność gospodarcza" użyte w art. 67 ust. 1 u.p.s., aktualne na dzień orzekania w decyzji ostatecznej, należało rozumieć zgodnie z art. 2 u.s.d.g., jako działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Przy czym placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku mogły prowadzić również podmioty nie prowadzące działalności gospodarczej, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2011r. sygn. akt I OSK 876/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie ma doniosłości zarzut kasacyjny tyczący niewyjaśnienia powodów, dla których skarżąca nie dokonała zgłoszenia prowadzonej działalności do gminnej ewidencji działalności gospodarczej i czy w ogóle prowadzona przez nią działalność podlegała takiemu zgłoszeniu. Istotą niniejszej sprawy nie jest bowiem ocena przyczyn zaniechania dokonania zgłoszenia prowadzonej działalności do ewidencji działalności gospodarczej lecz prowadzenie przez skarżącą tego rodzaju działalności, która wymaga wyraźnego zezwolenia organu administracji państwowej. Działalność gospodarczą mogą prowadzić wszak przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi, osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi niemającymi osobowości prawnej. Natomiast powadzenie działalności w niektórych dziedzinach podlega dodatkowym ograniczeniom wyrażającym się we wzmożonej kontroli lub nadzorze nad przedsiębiorcami, w tym w wydawaniu koncesji i zezwoleń (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP 2017r., uwagi do art. 67 u.p.s.). Takim rodzajem działalności jest prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub w podeszłym wieku, które wymaga uzyskania zezwolenia wojewody. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż skarżąca kasacyjnie takim zezwoleniem się nie legitymuje.

Podobnie chybiony jest zarzut nieuwzględnienia przepisu art. 3 ust. 2 u.s.d.g., a także zarzut niewyjaśnienia formy opodatkowania skarżącej, w szczególności pominięcia art. 21 ust. 1 pkt 43 ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych. Skoro z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy – które nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej – jednoznacznie wynika, iż prowadzona przez skarżącą działalność nie wyczerpuje się w wynajmie przez rolnika pokoi gościnnych osobom przebywającym na wypoczynku na terenach wiejskich, lecz obejmuje także innego rodzaju usługi, w szczególności usługi bytowe i opiekuńcze, o których mowa w art. 68 ust. 1 – 3 u.p.s., to należy uznać, iż postawienie zarzutów kasacyjnych naruszenia ww. przepisów nastąpiło z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, a zatem nieadekwatnie do ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 u.p.s. wypada wskazać, iż nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie, że podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wymaga uzyskania zezwolenia właściwego wojewody. Skoro zatem z niezakwestionowanych skargą kasacyjną okoliczności faktycznych sprawy wynika, iż skarżąca w budynku, który otrzymała w użyczenie świadczy osobom w podeszłym wieku, niepełnosprawnym i przewlekle chorym, usługi bytowe i opiekuńcze określone w art. 68 ust. 1 – 3 u.p.s., to należy uznać, że prowadzi placówkę w rozumieniu art. 67 ust. 1 u.p.s., do prowadzenia której wymagane jest zezwolenie wojewody (vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1892/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie budzi zatem zastrzeżeń poprawność subsumpcji dokonanych ustaleń faktycznych pod normę prawną art. 67 ust. 1 u.p.s.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a, c w związku z art. 135 P.p.s.a. Naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną nie narusza prawa jeżeli tylko decyzja ta również nie jest obarczona wadami przewidzianymi w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OSK 1937/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro Sąd I instancji – o czym była mowa powyżej – zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., to nie sposób doszukać się wadliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 1a, c w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.