Wyrok z dnia 2018-12-18 sygn. II SA/Bd 1072/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie sfinansowania kosztów schronienia i utrzymania w placówce opiekuńczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta I. z [...] czerwca 2018 r., mocą której odmówiono T. G. pomocy w formie finansowania kosztów schronienia i utrzymania w Centrum pomocy [...] w W..

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Z wnioskiem o udzielenie pomocy T. G. wystąpił w dniu [...] kwietnia 2018r. domagając się pomocy z przeznaczeniem na "opłatę kosztów pobytu i wyżywienia w CPB [...]

Pracownik GOPS w I. przeprowadził wywiad środowiskowy ustalając, że T. G. posiada stałe zameldowanie w [...] – w mieszkaniu należącym do jego rodziców. Jest on osobą uzależnioną od narkotyków, która od maja 2018 r. rozpoczęła leczenie w Poradni Leczenia Uzależnień w W.. Do akt przedstawiono ponadto zaświadczenie z [...] kwietnia 2018 r. wystawione przez Centrum Pomocy [...]" w W., z którego wynika, że T. G. jest od lutego 2018 r. podopiecznym placówki, mieszka w 4 –osobowym lokalu, korzysta z posiłków i podstawowych środków czystości – za które nie ponosi odpłatności. Z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego [...] maja 2018 r., wynika zaś, że T. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe ,nie pracuje zawodowo, nie posiada źródeł dochodu. Do [...] kwietnia 2018 r. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, jednakże nie stawił się w wyznaczonym terminie do PUP.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Prezydent Miasta I. w dniu [...] czerwca 2018 r. wydał decyzję odmowną – nr [...]. W jej uzasadnieniu powołał się na treść przepisu art. 6 pkt 8 oraz art. 48 i 48 a ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, iż T. G. posiada stałe zameldowanie i nie jest pozbawiony możliwości zamieszkania w lokalu – miejsca zameldowania. Brak bezdomności oraz możliwość podjęcia przez wnioskodawcę leczenia odwykowego również na terenie województwa [...] uzasadniała, w ocenie organu, negatywne rozpoznanie jego wniosku.

W odwołaniu od tej decyzji T. G. domagał się ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem okoliczności, że zamieszkanie ponownie w rodzinnej miejscowości może przyczynić się do jego powrotu do czynnego uzależnienia od narkotyków. Do odwołania dołączył on zaświadczenie z [...] lipca 2018 r. wydane przez Centrum Odwykowe w W., w którym wskazano na realizowanie przez niego programu terapeutycznego z dużą sumiennością dającą podstawy do ugruntowania u niego pozytywnych zmian.

W rozpoznaniu odwołania wydana została zaskarżona decyzja nr [...]. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję SKO w Bydgoszczy podkreśliło, że materiał dowodowy, w oparciu o który poczyniono ustalenia faktyczne zgromadzony został w sposób wyczerpujący. Pozwala on na przyjęcie, że T. G. nie jest osobą bezdomną. Może on również korzystać z ośrodków leczenia odwykowego na terenie województwa kujawsko- pomorskiego, a jego obecny pobyt w Centrum Pomocy Bliźniego w W. jest pozbawiony cech trwałości z uwagi na cel przebywania w tej placówce.

Skargę na powyższą decyzję wniósł T. G., podtrzymując argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W jej uzasadnieniu skarżący akcentował potrzebę "spłacenia należności" za pobyt na terapii i brak źródeł utrzymania. Podkreślał on również odczucie braku możliwości powrotu do rodzinnego środowiska z uwagi na obawy przed powrotem do czynnego uzależnienia.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie – podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko co do barku bezdomności skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według wskazanego wyżej kryterium, doprowadziła do uznania, że decyzja ta, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO w B., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania T. G. pomocy społecznej w formie "finansowania kosztów schronienia i utrzymania w Centrum pomocy Bliźniemu [...] w W.". Uzasadniając decyzje organy obu instancji wskazały, że skarżący nie jest osobą bezdomną w rozumieniu w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej zwanej "u.p.s") Skarżący kwestionuje stanowisko organów, wskazując, że jego powrót do miejsca zamieszkania oznaczać będzie powrót do środowiska, w którym zniweczone zostaną dotychczasowe efekty podjętej terapii odwykowej.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły, ze skarżący nie może być uznany za osobę bezdomną.

Ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji w tym zakresie są prawidłowe i znajdują pełne oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że skarżący mieszka i jest zameldowany w domu wielorodzinnym w miejscowości S. [...]gmina I.) w lokalu należącym do jego rodziców - co potwierdza zarówno sam skarżący, jak i przeprowadzony w dniu [...] maja 2018 r., w miejscu zamieszkania strony, wywiad środowiskowy, w którym dodatkowo wskazano, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje obecnie matka skarżącego oraz dwoje jego rodzeństwa.

W tym miejscu podnieść należy, że ustawodawca, wymieniając wśród świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej schronienie (art. 36 pkt 2 lit. i u.p.s.), wskazał, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona (art. 48 u.p.s.). Z kolei zgodnie z art. 48a tej ustawy:

1. udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego schronienia w noclegowni, schronisku dla osób bezdomnych albo schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi;

2. schronisko dla osób bezdomnych zapewnia osobom bezdomnym, które podpisały kontrakt socjalny, całodobowe, tymczasowe schronienie oraz usługi ukierunkowane na wzmacnianie aktywności społecznej, wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej;

2a. przyznanie osobie bezdomnej tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych przez gminę miejsca jej pobytu, na podstawie art. 101 ust. 3, nie wymaga podpisania przez osobę bezdomną kontraktu socjalnego;

2b. schronisko dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi zapewnia osobom bezdomnym, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, ale nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, zakład opiekuńczo-leczniczy lub zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, tymczasowe schronienie wraz z usługami opiekuńczymi oraz usługami ukierunkowanymi na wzmacnianie aktywności społecznej, w miarę możliwości wyjście z bezdomności i uzyskanie samodzielności życiowej.2c. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobom bezdomnym, o których mowa w ust. 2b, zapewnia się posiłek lub całodzienne wyżywienie, świadczone w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi;

2d. w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi osobom bezdomnym, które posiadają decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej, przez okres oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej, jednak nie dłużej niż przez 4 miesiące;

2e. jeżeli w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi są przewidziane miejsca dla osób niewymagających usług opiekuńczych, osobie bezdomnej zdolnej do samoobsługi i niewymagającej usług opiekuńczych może być przyznane tymczasowe schronienie w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi. W takim przypadku świadczenie usług osobom bezdomnym zdolnym do samoobsługi i niewymagającym usług opiekuńczych następuje z zastosowaniem przepisów ust. 2, 2a i 2g oraz standardów przewidzianych dla schronisk dla osób bezdomnych;

2f. w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi mogą przebywać jedynie osoby na podstawie decyzji o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi albo decyzji o przyznaniu tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych, wydanej przez gminę.

Z zacytowanych powyżej przepisów jednoznacznie wynika, że niepieniężne świadczenie z pomocy społecznej w postaci udzielenia schronienia przysługuje jedynie osobie bezdomnej, przez którą - zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy - należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 23 marca 2017 r. o sygn. akt II SA/Ke 11/17 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl –baza CBOSA) regulacja ta przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi zaś dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 z późn. zm.), pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo uznały, że skarżący, zameldowany w lokalu mieszkalnym rodziców i dotychczas w nim zamieszkujący nie spełnia warunków z art. 6 pkt 8 ustawy, niezbędnych do przyznania pomocy na podstawie art. 48 ustawy. Po zakończeniu terapii w Centrum Odwykowym będzie miał możliwość powrotu do miejsca zameldowania. W ocenie Sądu - subiektywne przekonanie o niemożliwości zamieszkania w dotychczasowym lokalu i obawa przed powrotem do czynnego uzależnienia nie daje podstaw, w świetle art. 6 pkt 8 u.p.s., do uznania skarżącego za osobę bezdomną.

Podniesione zatem w tej części zarzuty nie mogły przynieść oczekiwanego efektu. W rezultacie w okolicznościach sprawy organy słusznie przyjęły brak podstaw do przyznania pomocy niepieniężnej w formie udzielenia schronienia. Należy jednak zauważyć, że skarżący we wniosku z [...] kwietnia 2018 r. domagał się udzielenia pomocy pieniężnej – "na opłacenie kosztów pobytu i wyżywienia". Zachodzi zatem wątpliwość, czy organy prawidłowo odczytały treść wniosku skarżącego. Skarżący w pismach kierowanych zarówno do organów, jaki w skardze podkreślał brak źródeł utrzymania i potrzebę "spłacenia" należności związanych z podjętą terapią.

W tych okolicznościach, mając na uwadze treść decyzji organów administracji publicznej pierwszej i drugiej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te zostały wydane przedwcześnie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a zaskarżona decyzja organu odwoławczego nadto z naruszeniem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej tworzą rozbudowany i zróżnicowany katalog. W art. 36 u.p.s., dokonano podziału świadczeń na pieniężne i niepieniężne, w zależności od rodzaju wsparcia, jakie otrzymuje beneficjent. Zgodnie z pkt. 1 art. 36 u.p.s. świadczenia pieniężne to: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy, wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd. Przy świadczeniach pieniężnych pomoc sprowadza się więc do przekazania świadczeniobiorcy określonej kwoty.

Zgodnie natomiast z pkt 2 artykułu 36, świadczeniami niepieniężnymi z pomocy społecznej są: praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych. Ten rodzaj świadczeń zasadniczo nie jest zależny od progu dochodowego. Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej".

Ponadto należy też podkreślić, że ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. cele pomocy społecznej jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Przypomnieć w tym miejscu należy dodatkowo, że podstawową zasadą procedury administracyjnej jest obowiązek działania organów administracyjnych na podstawie przepisów obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne organ ma obowiązek stać na straży praworządności i w tym celu powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Poprawne ustalenie stanu faktycznego sprawy wymaga bowiem od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego sprawy (art. 80 k.p.a.). Poczynione przez organ ustalenia, a więc wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Analiza akt przedmiotowej sprawy w świetle poczynionych wyżej uwag natury ogólnej i przepisów obowiązującego prawa uzasadnia wniosek o podjęciu decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przywołanych wyżej norm prawnych, które mogło mieć decydujący wpływ na wynik sprawy. Organy w przedmiotowej sprawie uznały, że w wypadku skarżącego zachodzi konieczność rozważenia wyłącznie przyznania pomocy niepieniężnej określonej w art. 48 a u.p.s. Zaniechały rozważenia możliwości przyznania skarżącemu pomocy również w innej formie – np. w formie pieniężnej. Nie poczyniły w tym zakresie niezbędnych ustaleń, w szczególności nie wskazały, czy rozważana forma pomocy jest adekwatna do sytuacji życiowej skarżącego. Organy nie przesłuchały skarżącego pomimo wątpliwości, czy skarżący faktycznie ubiega o przyznanie jemu pomocy w formie schronienia, czy też istnieje podstawa do rozważenia udzielenia jemu wsparcia również w innej formie.

Zastrzeżenia w sprawie budzi również to, iż wbrew wymogom art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, bowiem przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z przepisem art. 79 § 1 k.p.a. (dodanym z dniem 1.06.2017 r. mającym zastosowanie w sprawie) w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tym samym organ pierwszej instancji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 art. 79a. Terminu takiego stronie nie wyznaczono (§ 2). Tego istotnego uchybienia w postępowaniu nie dostrzegł organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczając się do kontroli stanowiska organu pierwszej instancji, bez własnego rozpoznania istoty sprawy w jej całokształcie, naruszyło zatem podstawowe zasady i istotę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Z tych powodów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organy będą obowiązane do uwzględnienia poglądów prawnych i wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ pierwszej instancji uzupełni materiał dowodowy w sprawie i przeprowadzi postępowanie dowodowe celem wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, której istota polega na ustaleniu czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu pomocy społecznej w innej formie – po ustaleniu rzeczywistej treści jego żądań.