Wyrok z dnia 2019-02-07 sygn. II SA/Go 874/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lipca 2018 r. nr LIII/485/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy na rzecz skarżącego Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

W dniu 24 lipca 2018 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LIII/485/18 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy (Dz. Urz. Woj. z dnia 26 lipca 2018 r., poz. 1786), w której działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.; dalej jako u.w.t. lub ustawa) uchwaliła, że: § 1. 1. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży z zastrzeżeniem ust. 2 nie wydaje się na punkty, które usytuowane są w odległości mniejszej niż 50 metrów od: 1) szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych; 2) obiektów kultu religijnego; 3) dziennych i całodobowych ośrodków leczenia uzależnień; 4) obiektów sportowych; 5) obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych jak również obiektów koszarowych. 2. Odległość określoną w ust. 1 mierzymy w linii prostej od najbliższego punktu na granicy działki, na której położony jest obiekt chroniony do wejścia do punktu, w którym zamierzana jest sprzedaż napojów alkoholowych. 3. Zabrania się sytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie targowiska miejskiego. 4. Dopuszczalne jest usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 50 metrów od obiektów określonych w ust. 1 pod warunkiem uzyskania pisemnej pozytywnej opinii kierowników tych obiektów, pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz organu wydającego zezwolenie. 5. Zezwolenie jednorazowe na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych podczas imprez plenerowych wydaje się po uzyskaniu pisemnej zgody organizatora imprezy. § 2. Sprzedaż napojów alkoholowych w ogródkach gastronomicznych zlokalizowanych bezpośrednio przy punktach gastronomicznych może odbywać się w przypadku, gdy punkt posiada zezwolenie obejmujące również ten ogródek a ponadto: 1. dopuszczalne jest spożywanie w ogródku gastronomicznym napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa, a także powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa). 2. przedsiębiorca posiada tytuł prawny do terenu na którym jest usytuowany ogródek gastronomiczny. 3. ogródek jest oddzielony od pozostałego terenu płotem, murem lub podobnym temu urządzeniem. § 3. Traci moc uchwała Rady Miejskiej nr LII/477/18 z dnia 20 czerwca 2018r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy (Dz. Urz. Województwa, poz. 1487 z dnia 21 czerwca 2018 r.). § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Skargę na ten akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Wojewoda, w której zarzucił podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 3 ustawy i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż stanowiący podstawę prawną wydanej ustawy przepis art. 12 ust. 3 u.w.t. jednoznacznie wskazuje jakie zagadnienia powierzono radzie gminy do uregulowania i określa granice kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie. W ocenie skarżącego Rada w sposób nieprawidłowy wykonała delegację ustawową ponieważ zamiast określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określiła w § 1 ust. 1 w jakich sytuacjach nie wydaje się zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży.

Następnie skarżący wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t. rada gminy jest uprawniona do ustalenia minimalnych odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od niektórych obiektów, przy czym powinna jednocześnie określić zasady mierzenia odległości od obiektu chronionego do punktu sprzedaży alkoholu. Regulacja zawarta w § 1 ust. 2 uchwały nieprecyzyjnie określa punkty, pomiędzy którymi ma nastąpić obmiar odległości, co stanowi naruszenie powołanego przepisu ustawy.

Ponadto, w ocenie skarżącego, regulacja zawarta w § 1 ust. 3 uchwały stanowi rażące przekroczenie delegacji ustawowej z art. 12 ust. 3 ustawy, która upoważnia jedynie do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Określenie miejsc, w których obowiązuje czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, powinno nastąpić w odrębnej uchwale rady gminy podjętej na podstawie przepisu art. 14 ust. 6 ustawy.

Dodatkowo skarżący zakwestionował legalność zapisów § 1 ust. 4 uchwały.

Co do § 2 zaskarżonej uchwały Wojewoda podniósł, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie upoważnia rady gminy do określenia warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz warunków prowadzenia ogródków piwnych. Zdaniem skarżącego w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 nie mieści się uprawnienie rady gminy do konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ani tym bardziej warunków budowy tych punktów, czy też określenie warunków sanitarnych, jakie powinien spełniać taki punkt.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej nr LIII/485/18 z dnia 24 lipca 2018 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy, podjęta na podstawie art. 12 ust. 3 u.w.t., opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 26 lipca 2018 r., poz. 1786.

Uchwała ta, jako akt prawa miejscowego, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji i mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Dlatego jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na podstawie art. 93 ust. 2 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Jak już wyżej zauważono zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 12 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Z przepisu tego wynika upoważnienie rady do uregulowania w drodze uchwały wskazanej w nim materii. O ile gmina ma pewną swobodę w stanowieniu norm prawnych, wynikającą z delegowania uprawnień do samodzielnego określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to jednak należy pamiętać, że zasady przyjęte w uchwale w tym przedmiocie muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyrażonymi w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy. Oznacza to, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko niecelowy, ale również sprzeczny z ustawą (por. wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sposób ewidentny nie mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 3 u.w.t. uprawnienie rady gminy do konkretyzowania zasad wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co nastąpiło w § 1 ust. 1 i ust. 5 zaskarżonej uchwały. Tryb i zasady wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, w tym zezwoleń jednorazowych, zostały uregulowane przez ustawodawcę w sposób szczegółowy w art. 18 oraz art. 181 - art. 186 ustawy i brak jest delegacji ustawowej do regulowania tej materii przez organy samorządowe.

Ponadto poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 ustawy, rozumianego jako zasady rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy i ich usytuowanie względem miejsc chronionych, wykracza zapis § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Podstawę prawną dla tego rodzaju regulacji stanowi bowiem art. 14 ust. 6 u.w.t., zgodnie z którym rada gminy może w innych niż wskazane w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Dlatego nie może znaleźć uzasadnienia oparcie tego rodzaju regulacji na podstawie przepisu art. 12 ust. 3 ustawy.

Następnie trzeba zauważyć, iż w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że przez ustalanie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. (wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., II GSK 3190/16, CBOSA). Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Ustalając zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych rada gminy nie może uzależniać lokalizacji takiego miejsca od uzyskania zgody lub opinii określonego podmiotu czy grupy podmiotów, ponieważ tego typu ograniczenia nie przewiduje art.132 ust. 3 u.w.t. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 967/16, CBOSA). Dlatego wykracza poza delegację ustawową wyrażoną w art. 12 ust. 3 u.w.t. uregulowanie zawarte w § 1 ust. 4 uchwały, pozwalające na wyłączenie spod ustanowionej ochrony (tj. braku możliwości usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych w odległości mniejszej niż 50 m) określonych obiektów (szkół, przedszkoli, placówek oświatowo-wychowawczych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego, dziennych i całodobowych ośrodków leczenia uzależnień, obiektów sportowych, obiektów zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych jak również obiektów koszarowych) pod warunkiem uzyskania pisemnej pozytywnej opinii kierowników tych obiektów, pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz organu wydającego zezwolenie.

Z kolei regulacje § 2 zaskarżonej uchwały nie dotyczą kwestii zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, lecz określają warunki prowadzenia sprzedaży. Trzeba wyjaśnić, iż na gruncie ustawy ustawodawca odróżnia zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od warunków sprzedaży napojów alkoholowych, przy czym określanie warunków sprzedaży napojów alkoholowych – w przeciwieństwie do zasad usytuowania miejsc ich sprzedaży i podawania – należy tylko i wyłącznie do materii ustawowej i nie podlega kompetencji prawodawcy lokalnego. Uregulowania uchwały dotyczące warunków sprzedaży napojów alkoholowych w ogródkach gastronomicznych wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. W konsekwencji organ w sposób istotny naruszył prawo poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 grudnia 2018 r., III SA/Kr 1079/18, CBOSA).

Zdaniem Sądu istotnie narusza prawo także § 1 ust. 2 uchwały określający sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych, zgodnie z którym odległość tą należy mierzyć w linii prostej od najbliższego punktu na granicy działki, na której położony jest obiekt chroniony do wejścia do punktu, w którym zamierzana jest sprzedaż napojów alkoholowych. Przyjęty sposób pomiaru jest wysoce nieprecyzyjny i w praktyce może prowadzić do sytuacji obchodzenia zasad i celów określonych w art. 1 i 2 u.w.t. Przyjęcie linii prostej powoduje, że przy pomiarze odległości mogą powstać poważne trudności z uwagi na rodzaj zabudowy lub uwarunkowania terenowe. Przy czym mierzenie linią łamaną prowadzi do innych wyników niż mierzenie linią prostą. W orzecznictwie wskazuje się, że odległość ta powinna być mierzona wzdłuż osi dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2011 r., IV SA/Po 524/11, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 lutego 2017 r., III SA/Lu 1270/16, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe istotne naruszenia przepisów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

-----------------------

#

2