Wyrok z dnia 2019-03-15 sygn. I OSK 1464/17

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji W. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 183/16 w sprawie ze skargi Fundacji W. w [...] na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z 28 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Lu 183/16 oddalił skargę Fundacji [...] w [...] (dalej także jako "skarżąca") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Fundacja [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę na bezczynność Prezydenta miasta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku z 5 września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu zarzutów skargi Fundacja podniosła, że 5 września 2016 r. wysłała pocztą elektroniczną wniosek o udzielenie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu wyciągów ze służbowych kart płatniczych za okres od 1 stycznia 2016 r. do dnia rozpatrzenia wniosku. 16 września 2016 r. otrzymała pocztą elektroniczną informację od organu, że wyciągi ze służbowych kart nie są dokumentami urzędowymi, co jej zdaniem, jest stanowiskiem błędnym. Wydatki wykonywane służbowymi kartami płatniczymi dotyczą bowiem – w ocenie skarżącej –gospodarowania majątkiem publicznym. Skarżąca dodała, że wcześniej dwukrotnie (w 2014 r. i 2015 r.) Prezydent Miasta [...] udostępnił jej wyciągi ze służbowych kart płatniczych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wyciągi ze służbowych kart są dokumentami prywatnymi, a zatem nie podlegają obowiązkowi udostępnienia w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wyciągi bankowe nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). W ocenie Sądu okoliczność, że dokument prywatny, jakim jest wyciąg bankowy, pozostaje w dyspozycji organu administracji publicznej i dotyczy realizacji celów publicznych, nie czyni go automatycznie dokumentem urzędowym. Podniósł także, że fakt, iż w latach 2014-2015 Fundacji udostępniano wyciągi bankowe nie powoduje wytworzenia się precedensu prawnego zobowiązującego Prezydenta Miasta [...] do udostępnienia Fundacji kolejnych wyciągów. Sąd wyjaśnił, że przepisy ustawy wyraźnie regulują, w jakim zakresie i w jaki sposób podmioty publiczne są obowiązane do udostępniania informacji publicznych. Nie zawierają one natomiast zakazu udzielania informacji wykraczających poza ten zakres. Stąd wolą organu może być wyjście poza granice ustawowego obowiązku udostępniania informacji publicznych, co jednak nie stanowi podstawy do żądania informacji w zakresie i w formie w ustawie nieprzewidzianej.

Sąd I instancji stwierdził, że Prezydent Miasta [...] nie naruszył zasady jawności gospodarki środkami publicznymi, wskazując, że nie może ona uzyskać wiedzy o obiegu środków publicznych poprzez udostępnienie kopii wyciągów bankowych. Ponadto wskazał, że Sądowi z urzędu jest wiadome, że 27 grudnia 2016 r., na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] zamieszczono zestawienie operacji ze służbowych kart płatniczych za okres objęty wnioskiem Fundacji.

Fundacja w złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie powyższego wyroku oraz orzeczenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz umorzenie postępowania, wymierzenie grzywny, jak i stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 u.d.i.p., przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że informacja w postaci kopii wyciągów bankowych ze służbowych kart płatniczych stanowi dokument prywatny, który nie podlega udostępnieniu w trybie do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), przez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że zasada jawnego gospodarowania środkami publicznymi doznaje ograniczenia w przypadku wniosku dotyczącego udostępnienia dokumentu w postaci wyciągu bankowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej podniesione nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że wyciąg bankowy nie jest dokumentem urzędowym lecz dokumentem prywatnym, co nie pozwala na uwzględnienie wniosku o udostępnienie kopii wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Jest to bowiem wniosek o udostępnienie postaci dokumentu prywatnego, w sytuacji gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidują jedynie udostępnienie postaci dokumentu urzędowego. Jednocześnie Sąd nie zanegował, aby informacja o tym, kto jest czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze Urzędu Miasta przez użycie tych kart, była informacją publiczną.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28).

Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, a więc i Prezydent Miasta.

Wskazać należy nadto, że w art. 6 u u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej.

O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13).

Na tle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje się, że informacją publiczną jest treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów administracji publicznej lub innych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (podmiotów administrujących). Informacją publiczną jest zatem zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i tych, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu. Istotne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i z 27 marca 2012 r., I OSK 155/12). Przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią natomiast informacji publicznej dokumenty prywatne (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13).

Podkreślenia jednak wymaga, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, a zatem zawierać informacje podlegające udostępnieniu (por. wyroki NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; z 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15).

W piśmiennictwie podkreśla się, że nie jest sprzeczne ani z Konstytucją, ani z ustawą o dostępie do informacji publicznej założenie, że inne dokumenty niż urzędowe mogą zawierać informację, którą można zidentyfikować jako publiczną. Jednak jej udzielenie następuje nie przez wgląd identyfikowany z uzyskaniem dostępu do oryginału dokumentu, lecz przez zapewnienie uzyskania treści informacji w zakresie , w której dotyczy ona sprawy publicznej (czyli może być zakwalifikowana jako publiczna) (por. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Presscom Sp. z o.o., Warszawa 2013).

Tymczasem wniosek złożony w niniejszej sprawie nie dotyczył udostępnienia informacji o charakterze publicznym, które mogłyby być zawarte w dokumencie prywatnym, lecz stanowił żądanie udostępnienia dokumentu prywatnego w postaci uzyskanej przez organ od podmiotu obsługującego służbowe karty płatnicze. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wyciąg bankowy ze służbowych kart płatniczych nie wypełnia warunków określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., pozwalających na zaliczenie go do dokumentów urzędowych. Złożony w sprawie wniosek dotyczył więc udostępnienia nie informacji zawartej w treści dokumentu, lecz dokumentu prywatnego w całości. Od żądania udostępnienia postaci dokumentu prywatnego, choćby zawierającego informacje o sprawie publicznej, odróżnić należy żądanie udostępnienia konkretnej informacji publicznej, którą może zawierać także dokument prywatny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r., I OSK 814/16).

Nie mógł być zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. Wniosku w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym, będącym w posiadaniu organu faktycznie nie złożono. Nie wystąpiono bowiem o udostępnienie danych o majątku, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego. To, że tego rodzaju informacja stanowi informację publiczną nie stanowiło w sprawie przedmiotu sporu. Sąd I instancji prawidłowo przyjął bowiem, że informacją publiczną jest zarówno informacja o tym kto jest dysponentem określonej karty płatniczej, jak i o kwotach wydatków oraz celach, na jakie były wydatkowane pieniądze przez Urząd Miasta przez użycie tych kart.

Skoro złożony w przedmiotowej sprawie wniosek nie dotyczył informacji publicznej, również zarzut błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny.

Nieprawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie pozwala na odniesienie się do niego. Pkt 5 dzieli się bowiem na dalsze podpunkty (litery), zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał na żaden z nich. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 33 ustawy o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię, wskazać należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, nie mogło więc dojść do jego naruszenia w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że także ten zarzut nie został opracowany w sposób prawidłowy, albowiem art. 33 ustawy o finansach publicznych nie stanowi zamkniętej jednostki redakcyjnej. Składa się z dwóch ustępów, a autor skargi kasacyjnej także w tym wypadku nie sprecyzował, którego przepisu zarzut dotyczy. Można jedynie wskazać, że Sąd I instancji zważył, iż Prezydent Miasta [...] nie naruszył zasady jawności gospodarki środkami publicznymi, o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, albowiem na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] zamieszczono zestawienie operacji służbowych kart płatniczych za okres objęty przedmiotowym wnioskiem.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.