Wyrok z dnia 2019-04-03 sygn. I OSK 1761/18

Drukuj dokument lub zaznaczenie Kopiuj zaznaczony tekst bez formatowania

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 350/17 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 października, sygn. akt IV SA/GL Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny :

Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie 104 K.p.a. oraz art. 54 ust 1., art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku S. G. z dnia [...] października 2016 r., odmówił przyznania stronie skierowania do domu pomocy społecznej.

W zakreślonym terminie S. G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła jej sprzeczność z przepisami art. 138 K.p.a., sprzeczność z opiniami lekarskimi i przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, błędną wykładnię przepisów prawa materialnego - zwłaszcza przepisów ustawy o pomocy społecznej, niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie istotnych uchybień w postępowaniu organu I instancji, które dyskwalifikują jego decyzję z obrotu prawnego. Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym wyżej wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, m.in., że materialnoprawną podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi przywołany w decyzji art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm. - dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek.

W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Niewątpliwie też ustawa uzależnia korzystanie z systemu pomocy społecznej od sytuacji osobistej i majątkowej osób i rodzin, odwołując się do uprawnień zasobów i możliwości samych wnioskodawców.

Art. 2 u.p.s. stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 3 ust. 3 u.p.s. uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności udzielenia uzasadniających jej udzielenie. Ust. 4 ww. artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Prowadząc zatem postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Przede wszystkim mieć trzeba na uwadze, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z systematyki chociażby art. 36 pkt 2 lit. l-o u.p.s., jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Tak więc, umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (vide wyrok NSA z dnia 21.10.2010 r., sygn. akt I OSK 880/10, LEX nr 745358). Zatem umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest rozwiązaniem ostatecznym i wymaga dokładnego zbadania okoliczności faktycznych, w celu dokonania oceny, czy osobie tej nie można udzielić pomocy w miejscu jej zamieszkania, bez konieczności opuszczania przez nią tego miejsca. Kwestiami mającymi istotne znaczenie w tej sytuacji są: stan zdrowia osoby, której dotyczy przedmiot sprawy, okoliczności środowiskowe, w których się znajduje, możliwość skorzystania przez nią z pomocy ze strony osób trzecich, w tym z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w zakresie zaspokajania jej podstawowych potrzeb. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia, jak i możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej. Z treści przepisu wynika pewna kolejność zapewnienia pomocy, z pierwszeństwem dla zapewnienia pomocy w miejscu zamieszkania.

Zdaniem Sądu, zasadnie Kolegium w zaskarżonej decyzji uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca, jest osobą w podeszłym wieku, przewlekle chorą - nie wymagającą leczenia szpitalnego. Z zaświadczenia lekarskiego wynika, iż wymaga ona pielęgnacji i opieki, leczenia, rehabilitacji leczniczej oraz korzystania z badań i porad lekarskich, a ponadto powinna być umieszczona w domu pomocy społecznej na pobyt całodobowy dla osób przewlekle somatycznie chorych.

Jednakże przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy pozwolił na stwierdzenie, iż sposób funkcjonowania skarżącej nie wskazuje aby była ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jak ustalono, skarżąca jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Choć stan zdrowia skarżącej wskazuje, że niewątpliwie wymaga pomocy opieki osoby drugiej, tym niemniej nie jest ona osobą leżącą - jest komunikatywna, samodzielnie przyjmuje posiłki i porusza się przy pomocy kul łokciowych.

Trafnie też organy wskazały, że w myśl art. 3 ust.3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Istotne jest przy tym, że z przepisów ustawy o pomocy społecznej, wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. W każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba, czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej.

Sąd przychylił się do stanowiska Kolegium, że nie można pominąć aktu notarialnego z dnia 2 września 1996 r. i ustaleń tam zawartych zwłaszcza w zakresie przyjęcia przez obdarowanych określonych obowiązków względem skarżącej, w tym zapewnienia jej odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie. Przy czym pomoc ta może być udzielana również przez osoby trzecie.

Sąd zauważył, że istnieje możliwość udzielenia skarżącej pomocy przez Gminę w formie usług opiekuńczych w miejscu jej aktualnego zamieszkania, a skarżąca z takiej pomocy nie korzystała i nie korzysta.

W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko oparte na dokonanych ustaleniach przekonywająco uzasadnił, w szczególności wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia skarżącej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, z których skarżąca nie korzystała i nie korzysta.

Zdaniem Sądu, z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Nie były również trafne pozostałe zarzuty skargi zwłaszcza te dotyczące pominięcia przez organy istotnych okoliczności dotyczących w szczególności zarówno stanu zdrowia skarżącej, jak i jej syna i synowej i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bowiem wszystkie okoliczności istotne w sprawie zostały wyjaśnione.

S. G. w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez ustalenie a contrario, iż skarżąca nie kwalifikuje się do przyznania jej miejsca w domu pomocy społecznej z uwagi na możliwość zapewnienia jej właściwej opieki w miejscu zamieszkania, gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż z uwagi na stan zdrowia skarżącej oraz osób zobowiązanych do opieki nad skarżącą wynika, że brak jest możliwości sprawowania skutecznej całodobowej opieki nad skarżącą w miejscu zamieszkania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 u.p.s. skarżąca kasacyjnie w istocie podnosi, że Sąd pierwszej instancji wadliwie ustalił, że skarżącej nie przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że złożony przez nią wniosek powinien być uwzględniony, z uwagi na jej wiek i stan zdrowia, wiek i stan zdrowia osób najbliższych z ustawy zobowiązanych do osobistej opieki nad skarżącą, a także ich możliwości finansowe (z uwagi na nieskuteczne próby sprzedaży przedmiotu darowizny) i możliwości gminnego ośrodka pomocy społecznej.

Odnosząc się do tak wskazanego zarzutu wskazać należy, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego mogą być podważane w drodze zarzutów podnoszonych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego albowiem próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, Lex nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, Lex nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).

Skoro skarżąca kasacyjnie nie postawiła zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia jako punkt odniesienia w kontroli instancyjnej stan faktyczny i jego ocenę przyjętą przez Sąd pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia łącznie przesłanki wskazane w tym przepisie, tj.:

1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;

2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;

3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Konieczne było zatem ustalenie przez organ, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące skarżącą do umieszczenia w domu pomocy społecznej – wiek, choroba, niepełnosprawność – z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie. Z treści przepisu wynika pewna kolejność zapewnienia pomocy, z pierwszeństwem dla zapewnienia pomocy w miejscu zamieszkania.

Jak ustalił Sąd pierwszej na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów (wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z dnia 25 listopada 2016 r. zaświadczenia lekarskiego, oświadczenia W. G.), S. G. jest osobą w podeszłym wieku, przewlekle chorą - nie wymagającą leczenia szpitalnego. Wymaga ona pielęgnacji i opieki, leczenia, rehabilitacji leczniczej oraz korzystania z badań i porad lekarskich.

Sąd ustalił, że co prawda stan zdrowia skarżącej wskazuje, że niewątpliwie wymaga pomocy opieki osoby drugiej, tym niemniej nie jest ona osobą leżącą - jest komunikatywna, samodzielnie przyjmuje posiłki i porusza się przy pomocy kul łokciowych. Ponadto skarżąca nie skorzystała i nie korzysta z możliwości udzielenia jej przez organ pomocy w formie usług opiekuńczych w jej miejscu zamieszkania.

Z uwagi na powyższe, nie można zatem przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą łącznie przesłanki określone w omawianym przepisie art. 54 ust. 1 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej. Skoro skarżąca nie korzystała z pomocy w formie usług opiekuńczych to nie można ocenić, czy taka pomoc jest wystarczająca, czy też nie.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał także, że z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający.

Należy również podkreślić, że w § 3 aktu notarialnego z dnia [...] września 1996 r. repertorium [...] nr [...] W. G. i jego żona w zamian za przeniesienie na ich rzecz prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości Z. gm. P., przyjęli na siebie określone obowiązki względem S. G., w tym zapewnienia jej odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie. Zatem opieka powinna być wykonywana przede wszystkim przez oboje małżonków. Przy czym, a co zauważył także Sąd pierwszej instancji, pomoc ta może być udzielana również przez osoby trzecie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 u.p.s.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.