Wyrok z dnia 2019-06-28 sygn. I OSK 2832/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 132/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Sieć Obywatelska - Watchdog Polska na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Stowarzyszenia Sieć Obywatelska- Watchdog Polska na rzecz Wójta Gminy O. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 8 czerwca 2017r., sygn. akt IV SAB/Gl 132/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia Sieć Obywatelska Watchdog Polska w W. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia 24 lutego 2017 r., skierowanym elektronicznie do Urzędu Gminy O., Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska domagało się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii zapisu dźwięku rejestrującego obrady [...] sesji Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2017 r.

W piśmie z dnia 9 marca 2017 r. Wójt O. odpowiedział wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i powołał się na dwa wyroki tut. Sądu o sygn. akt IV SAB/Gl 110 i 115/16.

W skardze na bezczynność Wójta O. wnioskodawca zarzucił mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 3 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), oraz art. 116 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), w zakresie, w jakim przyjęto, że prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnienia materiałów dokumentujących te posiedzenia, nie obejmuje udostępnienia informacji w postaci nagrania z posiedzenia rady gminy. Skarżący domagał się zobowiązania organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od doręczenia mu akt.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wyraziło pogląd, że w przypadku sporządzenia nagrania z posiedzenia rady gminy, nie można go uznać za dokument pomocniczy, który nie posiada charakteru informacji publicznej. Zdaniem skarżącego w tym zakresie w orzecznictwie występują rozbieżności i dlatego postulował poddanie tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że zapis dźwięku z obrad Rady Gminy nie stanowi informacji publicznej. Wskazał przy tym na § 36 ust. 4 statutu Gminy, który przewiduje nagrywanie sesji celem ułatwienia sporządzenia protokołu, a zapis przechowuje się przez okres 30 dni od dnia przyjęcia protokołu. Z tego przepisu oraz z § 34 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, § 36 ust. 1 i 4 statutu wynika, że zapis dźwiękowy ma jedynie charakter pomocniczy i służy do opracowania protokołu. W tych warunkach udzielenie skarżącemu pisemnej odpowiedzi na wniosek oznacza brak bezczynności organu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku Stowarzyszenia o przedstawienie zagadnienia prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Sąd wskazał, że na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., dalej jako P.p.s.a). z pytaniem prawnym może wystąpić jedynie NSA, przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek nie ma oparcia normatywnego.

Następnie Sąd wskazał, że sformułowane przez skarżącą pytanie prawne nie oddaje istoty przedmiotowej sprawy. Wyjaśnił, że utrwalenie obrad Rady Gminy w formie zapisu dźwiękowego nie zostało w ramach statutu Gminy przewidziane, jego § 36 ust. 4 przewidział jedynie nagrywanie obrad w celu ułatwienia sporządzenia protokołu. Sąd podkreślił, że zapis ten ma charakter pomocniczy, a z tego wynika, że nie stanowi on odpowiednika pisemnego protokołu, odzwierciedlającego, według przepisów statutowych wymienionych w odpowiedzi na skargę, przebieg obrad Rady i podlegającego udostępnieniu (§ 36 ust. 3).

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko przedstawione w wyrokach przytoczonych w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi nagrania przewidziane w § 36 ust. 4 tego statutu mają charakter pomocniczy i wewnętrzy, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej lub elektronicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie. Sąd podkreślił przy tym, że skarżący wystąpił jedynie o udostępnienie kopii zapisu dźwięku rejestrującego te obrady, który z przedstawioną przez Sąd I instancji argumentacją nie może być zakwalifikowany do materiałów, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie.

Za bezzasadny uznany został zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skoro przewidziany dla wymienionych w tych przepisach informacji tryb ich udzielania został określony w ustawie o dostępie, która nie nakłada obowiązku udostępniania wskazanych materiałów pomocniczych.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiały te jedynie służą do przygotowania informacji publicznej, podobnie jak notatki, czy zapiski poczynione przez określone osoby (urzędników, protokolantów itp.), a zmuszanie organów do udostępniania tych materiałów nie skutkowałoby poszerzeniem sfery uprawnień obywatelskich w zakresie dostępu do informacji publicznych.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut bezczynności, stwierdził bowiem, że skoro przedmiotowe nagranie nie podlegało udostępnieniu w trybie odnoszącym się do informacji publicznych, to zajęcie przez organ negatywnego stanowiska nie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Prawidłowo natomiast udzielił on pisemnej odpowiedzi w dniu 9 marca 2017 r.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Sieć Obywatelska Watchdog Polska zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach:

na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: "Konstytucja RP"), w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie na kanwie niniejszej sprawy,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę konstytucyjnego prawa podmiotowego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że informacja w postaci nagrania dźwięku sesji rady gminy nie stanowi informacji o działalności władz publicznych,

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim przepis ten gwarantuje wolność otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych, poprzez nieuzasadnione naruszenie wywodzonego z tej wolności prawa do informacji,

- art. 10 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że korzystanie z wolności otrzymywania i przekazywania informacji bez ingerencji władz publicznych, pociągających za sobą obowiązki i odpowiedzialność może podlegać takim wymogom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie są przewidziane przez ustawę i niezbędne w społeczeństwie demokratycznym w interesie bezpieczeństwa państwowego, integralności terytorialnej lub bezpieczeństwa publicznego ze względu na konieczność zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu, z uwagi na ochronę zdrowia i moralności, ochronę dobrego imienia i praw innych osób oraz ze względu na zapobieżenie ujawnieniu informacji poufnych lub na zagwarantowanie powagi i bezstronności władzy sądowej, poprzez ograniczenie wolności otrzymywania i przekazywania informacji na kanwie niniejszej sprawie bez spełnienia tychże wymogów,

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "U.d.i.p."), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i jest udostępniania na podstawie tej ustawy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nagranie dźwięku sesji rady gminy nie stanowi informacji publicznej,

- art. 19 U.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady, poprzez przyjęcie w świetle tego przepisu, że nagranie dźwięku sesji rady gminy nie stanowi informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie złożonej skargi na bezczynność, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p."). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy sposobu udostepnienia informacji publicznej o przebiegu [...] sesji Rady Gminy O.

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu".

Należy podkreślić, że omówione powyżej konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej zostało skonkretyzowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 3 prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. formami dostępu do takiej informacji są: wstęp na posiedzenia powyższych organów oraz dostęp do materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Zatem należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej o działalności kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów realizowanej w czasie ich posiedzeń jest zrealizowane w sytuacji, gdy zainteresowany podmiot uzyskuje wiedzę na temat tej działalności w jakikolwiek ze sposobów przewidzianych w ustawie. Oznacza to, że udostępnienie konkretnemu wnioskodawcy informacji, w jednej z form przewidzianych prawem jest zrealizowaniem roszczenia tego wnioskodawcy w tym zakresie i zwalnia organ od obowiązku udostępniania tej samej informacji w innej formie (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17, CBOSA). Innymi słowy udostępnienie nagrań z obrad w przypadku udostępnienie innego źródła informacji publicznej nie jest od organu wymagane.

Należy wskazać, że art. 19 u.d.i.p. stanowi, iż "Organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 505/17 (CBOSA), wraz z powołanym w nim orzecznictwem, zgodnie z którym z przytaczanego wyżej przepisu wynika wprost, że u.d.i.p. zobowiązuje organy kolegialne, których posiedzenia w myśl art. 18 ust. 1 są jawne i dostępne, do sporządzania protokołów lub stenogramów w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Z obowiązku sporządzenia protokołu/stenogramu zawierającego informację o przebiegu posiedzenia organ jest zwolniony, o ile sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne. Z brzmienia tego przepisu nie wynika jednak obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia. Organ gminy nie został zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram".

Podkreślić należy także, że sporządzony zapis dźwięku z [...] sesji Rady Gminy O. nie posiadał przymiotu oficjalności. Zgodnie bowiem z zapisem § 34 ust. 4 w związku z § 36 ust. 3 i 4 Statutu Gminy O. nagrania z przebiegu sesji mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, CBOSA).Takie nagranie stanowi materiał roboczy, który podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, CBOSA).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący miał umożliwiony dostęp do pisemnego protokołu z przedmiotowego posiedzenia, z tego względu nie mógł skutecznie żądać udostępnienia nagrań z przebiegu tego posiedzenia. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że cel określony w u.d.i.p., za jaki należy uznać umożliwienie zapoznania się z treścią informacji publicznej, został w niniejszej sprawie zrealizowany.

Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozstrzygając sprawę nie naruszył przytoczonych powyżej przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono koszty postępowania kasacyjnego na rzecz organu, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w wysokości określonej w § 14 ust. 1 pkt 2 lit b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).