Postanowienie z dnia 2020-10-06 sygn. II GW 24/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prokuratora Rejonowego w Rawie Mazowieckiej z dnia 9 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w Rawie Mazowieckiej a Miejską Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rawie Mazowieckiej w przedmiocie skierowania na badania w celu wydania opinii dotyczącej uzależnienia od alkoholu i wskazania zakładu leczniczego postanawia: oddalić wniosek.

Pismem z 9 lipca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Rawie Mazowieckiej (dalej: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w Rawie Mazowieckiej a Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rawie Mazowieckiej w przedmiocie skierowania na badania w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego.

Wnioskodawca wskazał, że wnosi o rozstrzygnięcie 30 sporów kompetencyjnych w sprawach: PR Pc [...] toczących się pomiędzy Prokuratorem Rejonowym w Rawie Mazowieckiej a Miejską Komisją Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rawie Mazowieckiej, przez wskazanie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rawie Mazowieckiej (dalej: Komisja) jako organu właściwego do skierowania osób, których dotyczą ww. postępowania, na badania przez biegłego w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego na podstawie art. 24 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2137 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o wychowaniu w trzeźwości).

Wnioskodawca podniósł, że we wszystkich wskazanych wyżej 30 sprawach wystąpił do Komisji o skierowanie wymienionych osób na badania, o których mowa w art. 24 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i ewentualnie wskazania zakładu leczniczego. W odpowiedzi na powyższe Komisja 30 razy z urzędu odmówiła zajęcia się tymi sprawami, powołując się na treść art. 26 cyt. ustawy i wskazując, że prokurator ma takie same uprawnienia do inicjowania postępowania sądowego o leczenie osoby uzależnionej od alkoholu i z tego powodu przesyłanie wniosków do Komisji jest, jej zdaniem, nieuzasadnione.

W związku z tym Wnioskodawca wskazał, że skierowane do Komisji wnioski nie oznaczają automatycznej konieczności kierowania wniosków do sądu w trybie art. 26 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wnioski te zostały skierowane do Komisji celem ustalenia, czy istnieje konieczność poddania danej osoby leczeniu i w zależności od dokonanych ustaleń podjęcia decyzji końcowej. Wnioskodawca stwierdził ponadto, że uprawnienie prokuratora przewidziane w art. 26 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest rozwinięciem założenia, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm.), zgodnie z którym prokurator może uczestniczyć na prawach strony lub uczestnika postępowania w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Nie jest jednak tak, że Prokuratura ma z założenia zastępować inne organy, które nie chcą się zająć materią, do której są powołane ze swej istoty.

W związku z tym, że Komisja odmówiła zajęcia się ww. sprawami, zdaniem Wnioskodawcy, koniecznym jest rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaistniałego sporu kompetencyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; z 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OW 180/09; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska-Tomczak, glosa do postanowienia NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7-8, s. 488 i n.).

Podkreślić należy, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. W świetle tych uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków stanowczo trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia o wydanie którego zabiega wnioskodawca, a o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim dlatego, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zawierający żądanie wskazania Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rawie Mazowieckiej jako organu właściwego do skierowania osób, wobec których toczą się postępowania podlegające regulacji Kodeksu postępowania karnego – abstrahując nawet od jego merytorycznej oceny, w świetle której wniosek ten trzeba uznać za pozbawiony podstaw – nie pochodzi od podmiotu, który w świetle art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako: k.p.a.) oraz art. 64 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o czym mowa dalej, mógłby skutecznie zainicjować postępowanie uzasadniające potrzebę wskazania organu właściwego do załatwienia niniejszej sprawy. I to nawet niezależnie od tego, że podmiot inicjujący postępowanie w rozpoznawanej sprawie, czyli Prokurator Rejonowy w Rawie Mazowieckiej, nie jest ani organem jednostki (jednostek) samorządu terytorialnego, ani też organem administracji rządowej, co jednoznacznie wynika z przywołanej regulacji prawnej.

Jeżeli istotą sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) jest rozbieżność poglądów organów administracji co do zakresu ich działania, co wyraża się w jednoczesnym przyjmowaniu lub wyłączaniu przez nie własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, zaś istotą rozstrzygnięcia tego sporu jest zapobieżenie sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub odmówiono by ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny), to wobec treści art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że treść przywołanej regulacji prawnej nie tworzy żadnego (nawet potencjalnego) pola do zaistnienia sporu kompetencyjnego w przedstawionym powyżej rozumieniu. Inicjatywa skierowania na badanie w celu wydania opinii w przedmiocie uzależnienia od alkoholu może pochodzić od osoby, której dotyczy postępowanie lub od właściwej miejscowo komisji ds. rozwiązywania problemów alkoholowych. Treść przywołanego przepisu prawa nie uprawnia również do twierdzenia, że wykonywanie przez gminną (miejską) komisję rozwiązywania problemów alkoholowych kompetencji stanowi załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. czy też, że następuje w innej prawnej formie działania administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co stanowi warunek konieczny kognicji sądu administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.

Podkreślić należy zatem, że nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że sprawa o skierowanie na badanie, o którym mowa art. 24 w związku z art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest indywidualną sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., która podlegałaby załatwieniu w prawnej formie działania administracji podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. lub przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Na tej podstawie za uzasadniony, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, trzeba uznać wniosek, że wymienione skierowanie na badanie nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tej mierze należy podzielić pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 323/07, że czynności gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych podejmowane w ramach kompetencji (uprawnień) przyznanych jej na podstawie art. 25 oraz art. 26 ustawy o wychowaniu trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowią aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności podejmowane w ramach tych kompetencji nie wywołują bowiem samoistnie żadnych zmian w sferze praw i obowiązków wobec ich adresata. Skierowanie na badanie przez biegłego nie jest wiążące dla osoby, której dotyczy i nie może być w żaden sposób egzekwowane. Poddanie się badaniu w wyniku wydania skierowania zależy wyłącznie od woli osoby, której dotyczy. Przymusowe poddanie badaniu przez biegłego może nastąpi jedynie na podstawie orzeczenia właściwego sądu rejonowego, zarówno przed złożeniem wniosku o przymusowe leczenie, jak i w toku postępowania przed sądem (art. 27 i art. 28 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Skierowanie na badanie należy zatem oceniać jako szczególnego rodzaju czynność organu władzy publicznej o charakterze technicznym mającą służyć, w wypadku poddania się badaniu przez adresata, przygotowaniu materiałów dla potrzeb ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym w sprawie z wniosku o przymusowe leczenie. Niepoddanie się badaniu przez adresata skierowania, bądź niewydanie skierowania nie stoi jednak na przeszkodzie do złożenia wniosku do sądu. Czynność ta również nie wszczyna ani też nie kończy żadnego postępowania, do którego miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. Również wniosek do sądu powszechnego o przymusowe leczenie nie wywołuje jakichkolwiek zmian w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotu, którego dotyczy. Jego złożenie stanowi realizację przez organ władzy publicznej uprawnienia do wszczęcia postępowania z zakresu prawa osobowego w trybie postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wniosek ten ze swej istoty nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Jeżeli więc wniosek o skierowanie na badanie, o którym mowa w art. 25 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie podlega on kognicji sądu administracyjnego, to za uprawniony trzeba uznać również na wstępie sformułowany wniosek, że w stanie prawnym rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki określone przepisami art. 4 i art. 64 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a więc nie doszło do skutecznego zainicjowania postępowania, którego przedmiotem miałoby być rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia.

Jak podkreśla się w doktrynie prawa (por. A. Skoczylas, Podmioty legitymowane do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., ZNSA 2007/2, s. 9 i n.), w sprawach, w których spór kompetencyjny (spór o właściwość) dotyczy podejmowania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., postępowanie może być inicjowane także przez prokuratora, to jednak w sytuacji, gdy, tak jak w rozpatrywanej sprawie, przedmiot wniosku o rozstrzygnięcie tego sporu niewątpliwie nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to tym samym trzeba przyjąć, że postępowanie to nie mogło być uznane za skutecznie zainicjowane przez legitymowany do tego podmiot.

Niezależnie od tego należy zauważyć, że spór kompetencyjny może zaistnieć pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej w rozumieniu przepisów k.p.a.

To zaś, w świetle wszystkich przedstawionych wyżej argumentów prowadzi do wniosku, że złożony w rozpatrywanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego należało oddalić (por. również postanowienie NSA z 16 marca

2004 r., sygn. akt OW 19/04).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 64 § 3 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.