Wyrok z dnia 2023-08-31 sygn. III SA/Kr 659/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/102/2023 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala.

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., znak [...], pozytywnie zaopiniowała wniosek K. Ś. działającej pod firmą [...] E. w J. w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokami:

- z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 863/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/407/2018 w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Gdów;

- z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 841/21 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/406/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak również w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Gdów.

W sprzeciwie strona skarżąca - Prokurator Okręgowy w Krakowie - wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z dnia 29 czerwca 2021 r., podnosząc, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.) - dalej ustawa, tj. na podstawie nieistniejących wówczas w obiegu prawnym uchwał Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r. nr LVI/407/18 oraz nr LVI/406/2018, tj. bez podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. znak SKO.NA/4130/158/2022 odmówiło stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.

Organ uznał, że stwierdzenie nieważności ww. uchwał Rady Gminy Gdów nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na jej podstawie opisanego wyżej postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznało, iż w obowiązującym systemie prawnym, wzruszenie przedmiotowego postanowienia może nastąpić w drodze wznowienia postępowania.

Prokurator Okręgowy w Krakowie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium twierdząc, że stanowisko sądów administracyjnych, w oparciu o które Kolegium wydało ww. postanowienie, jest odosobnione i błędne. Prokurator przywołał orzeczenia sądów administracyjnych mające uzasadniać pogląd wyrażony w sprzeciwie inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego powyżej postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, iż postanowienia wydane w oparciu o uchwałę rady gminy, której nieważność stwierdzono prawomocnym wyrokiem, są wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 22 marca 2023 r. nr SKO.NA/4130/102/2023 utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia 6 lutego 2023 r.

W uzasadnieniu Kolegium powołało się na wyroki sądów administracyjnych w przedmiocie wzruszania indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) wydanych w oparciu o akty prawa miejscowego i uznało, że sądy administracyjne w wyrokach tych nie negują faktu, iż stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powoduje skutek ex tunc (od początku, tak jakby akt nigdy nie został wydany), jednak wskazują, że wadliwość decyzji wydanej w oparciu o nieważny akt prawa miejscowego ma charakter następczy i jest skutkiem zdarzeń późniejszych. Sądy zwracały uwagę, iż organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Skoro w dacie wydania decyzji funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (w rozpoznawanej sprawie wymienione wyżej uchwały rady gminy), to nie można twierdzić, że decyzja (postanowienie) wydana w oparciu o ten akt jest wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej wydający indywidualny akt nie miał bowiem w tej sytuacji możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, skoro zostały spełnione warunki określone w akcie prawa miejscowego. W ocenie Kolegium, przedstawione poglądy są zbieżne z zasadami demokratycznego państwa prawa oraz sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem zarzucić organowi administracji publicznej, który nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, czy też aktów prawa powszechnie obowiązującego, że wydając rozstrzygnięcie w oparciu o funkcjonujący w obrocie prawnym w dacie wydania tego rozstrzygnięcia akt prawa miejscowego, działał bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu, nie można przerzucać na organ stosujący prawo, odpowiedzialności za wadliwe działanie organów stanowiących prawo, w wyniku którego dochodzi do wydawania (uchwalania) nieważnych aktów prawa miejscowego. De facto byłoby to przerzucaniem odpowiedzialności, także finansowej, na pracowników organu upoważnionych do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych za błędy organów stanowiących prawo skutkujące stwierdzeniem nieważności tych aktów. Z powyższych względów SKO uznało, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności przedmiotowego postanowienia, natomiast zachodzą podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tym postanowieniem. W ocenie Kolegium, można stwierdzić, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wydanie nieważnej uchwały), które istniały w dacie wydania postanowienia (skutek ex tunc wyroku sądu stwierdzającego nieważność uchwały), które nie były jednak znane organowi wydającemu postanowienie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Zdaniem SKO w Krakowie, wznowienie postępowania daje w tej sytuacji możliwość wzruszenia postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (jego uchylenia) i rozstrzygnięcia o istocie sprawy, zgodnie z aktualnie istniejącym stanem faktycznym i prawnym.

W skardze do WSA w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 3 a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, poprzez błędne przyjęcie, że pomimo stwierdzenia nieważności uchwał Rady Gminy, będących podstawą prawną ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, to w momencie wydania przez tę komisję postanowienia, nadal obowiązywały powołane wyżej uchwały Rady Gminy, gdyż dopiero później zostały one uznane za nieważne, podczas gdy, wobec konieczności zastosowania w tym przypadku fikcji prawnej – uchwały te, z uwagi na swą wadliwość, nigdy nie weszły do obiegu prawnego,

- art. 147 § 2 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że użyte w tym przepisie pojęcie wzruszenie należy interpretować wąsko, jako: zmianę lub uchylenie podczas gdy brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z niego również stwierdzenia nieważności,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia I instancyjnego, podczas gdy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., należało je uchylić i orzec co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

W konsekwencji powyższego Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (tzn. co do których sąd administracyjny stwierdził ich nieważność lub stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem prawa) podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

W myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) - dalej k.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję.

Istotą sporu jest kwestia skutków, jakie wywarły orzeczenia WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 841/21 oraz III SA/Kr 863/21 stwierdzające nieważność uchwał Rady Gminy Gdów o nr odpowiednio LVI/406/2018 oraz LVI/407/2018.

SKO stoi bowiem na stanowisku, że stwierdzenie przez sąd nieważności ww. uchwał nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności wydanego na ich podstawie opisanego wyżej postanowienia, a jego wzruszenie może nastąpić jedynie w drodze wznowienia postępowania. Z kolei, zdaniem Prokuratura, argumentacja Kolegium jest nieprawidłowa, bowiem z uwagi na stwierdzenie nieważności ww. uchwał przez sąd, postanowienie z dnia 29 czerwca 2021 r. zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości, tj. bez podstawy prawnej. Jak podkreślił, orzeczenie nieważności aktu prawnego rodziło skutki ex tunc, a zatem należało przyjąć, że w dniu wydania postanowienia ww. uchwały nie istniały w obiegu prawnym. Prokurator wykluczył przy tym możliwość wznowienia postępowania powołując się przede wszystkim per analogiam na uchwałę NSA (7) z dnia 13 listopada 2012 r., o sygn. akt I OPS 2/12 wskazując, że ustawodawca, nowelizując w 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyłączył z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną, okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpoznaniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej.

Zdaniem Sądu, utrata mocy obowiązującej (wskutek stwierdzenia nieważności) przez uchwałę stanowiącą podstawę prawną decyzji, a zatem po wydaniu już tej decyzji, nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (zob. orzeczenia NSA dotyczące problematyki skutków prawnych stwierdzenia nieważności przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1850/16; z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 613/11; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08).

W związku z tym, skoro podczas wydawania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Gdowie opinii - dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych - funkcjonował w obrocie prawnym akt prawa miejscowego (ww. uchwały), to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że organ wydając tę opinię – opinię, o której mowa w art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - na podstawie istniejących i obowiązujących wówczas uchwał Rady Gminy Gdów z dnia 6 września 2018 r., orzekał mając podstawę prawną.

Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział wprost w przepisach p.p.s.a., k.p.a., czy też w przepisie szczególnym (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności uchwały, w tym ich wpływu na ostateczne decyzje wydane na jej podstawie. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła wprawdzie do k.p.a., tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosi przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu jej wydania (na równi z rażącym naruszeniem prawa) Sąd uznał, że nie można zastosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie uchwały uznanej przez sąd za nieważny w późniejszej dacie.

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie na podstawie pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przedsiębiorca nabył prawo do uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Pozytywna opinia ww. komisji jest niezbędną materialną przesłanką udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a negatywna opinia wyłącza możliwość wydania zezwolenia. Gdyby jednak iść tropem rozumowania Prokuratora o automatycznym wyeliminowywaniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie przedsiębiorcy, to konsekwencją byłoby wyeliminowanie postanowienia o pozytywnej opinii o punkcie sprzedaży, następnie wyeliminowanie decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu, co stwarzałoby ryzyko wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzedaży alkoholu wbrew przepisom (art. 43 i nast. ustawy o wychowaniu w trzeźwości). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, Prokurator nie wskazał jakie to przesłanki stoją za koniecznością wzruszenia postanowienia w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych i ochrony praw nabytych przedsiębiorcy, który wypełnił wszystkie warunki uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

Podkreślić przy tym należy, że Sądowi nie są znane przypadki skarg prokuratora w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, a nastąpienie żądania rozbiórki obiektu/legalizacji obiektu, po wyeliminowaniu przez sąd administracyjny z obrotu prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego wydano pozwolenia na budowę.

Stwierdzenie zatem nieważności uchwały - aktu prawa miejscowego nie może automatycznie oznaczać nieważności aktu administracyjnego w indywidualnej sprawie (decyzji/postanowienia) wydanego na jej podstawie.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał stanowisko SKO za prawidłowe i podzielił w całości argumentację tut. Sądu wyrażoną w licznych orzeczeniach oddalających skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie w sprawach dotyczących odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie opiniującego wniosek przedsiębiorcy o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, zob. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 492/23 – III SA/Kr 494/23, z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 819/23 - III SA/Kr 822/23, III SA/Kr 825/23, III SA/Kr 862/23 – III SA/Kr 863/23, z dnia 9 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 901/23 - III SA/Kr 902/23, z dnia 27 lipca 2023 r. III SA/Kr 586/23 – III SA/Kr 588/23, z dnia 11 lipca sygn. akt III SA/Kr 589/23 - III SA/Kr 592/23.

Odnosząc się do wskazywanej przez Prokuratora uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12 wyjaśnić należy, że uchwała ta nie ma zastosowania w nin. sprawie ponieważ w ogóle nie rozważano w niej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a., tj. wpływu stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego na wydane decyzje (postanowienia) administracyjne w sprawach indywidualnych.

W tym stanie rzeczy, ponieważ brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ aktu administracyjnego, Sąd uznał skargę za niezasadną. Orzekł zatem jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.