Wyrok z dnia 2022-06-28 sygn. II GSK 296/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "D." Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 459/18 w sprawie ze skargi "D." Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 24 kwietnia 2018 r. nr XL/533/2018 w przedmiocie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 459/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę "D." Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z 24 kwietnia 2018 r., nr XL/533/2018, w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 24 kwietnia 2018 r. Rada Miasta Sopotu podjęła uchwałę nr XL/533/2018 w sprawie ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta Sopotu.

Wskazano, że wprowadza się na terenie miasta Sopotu ograniczenie w nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 2.00 do 6.00 (§ 1). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Sopotu (§ 2), a – zgodnie z § 3 – uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że obowiązana jest do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania. Istotne znaczenie dla wprowadzenia ograniczeń ma znaczna uciążliwość, funkcjonujących i powstających punktów całodobowej sprzedaży alkoholu poza miejscami sprzedaży. Administracyjne i prawne ograniczanie dostępności alkoholu, koncesjonowanie jego produkcji i sprzedaży jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi ograniczania zakresu problemów alkoholowych. Wskazała, że uchwała jest spójna z Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wspiera przedsięwzięcia mające na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania alkoholu i jest kontynuacją wcześniej podejmowanych środków prawnych.

Podkreślono, że uchwała jest kompromisem wypracowanym podczas konsultacji i spotkań przeprowadzonych przez Radę Miasta Sopotu z przedsiębiorcami, Miejskim Komendantem Policji w Sopocie, Komendantem Straży Miejskiej w Sopocie oraz Przewodniczącym Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

Zdaniem Gminy, zmiana wychodzi naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców Sopotu zgłaszającym liczne uwagi, dotyczące zakłócania porządku publicznego związanego ze sprzedażą alkoholu w późnych godzinach nocnych i wczesnych godzinach porannych. Uchwała będzie miała pozytywne skutki społeczne takie jak: działanie na rzecz trzeźwości, kulturę spożywania alkoholu oraz poprawę odpowiedzialnej sprzedaży i podawania alkoholu przez sprzedawców. Pozwoli również poprawić bezpieczeństwo, porządek i wizerunek miasta jako przyjaznego i dbającego zarówno o mieszkańców, jak i turystów.

WSA w Gdańsku oddalił skargę "D." Sp. z o.o. w G. (dalej "skarżąca") na powyższą uchwałę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznaczało godzinowy zakres (rozmiar) nocnego ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy.

Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wpisuje się zarówno w cele ustawodawcy wprowadzającego upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały wykonawczej w stosunku do ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.; dalej "ustawa o wychowaniu w trzeźwości") w zakresie wprowadzającym ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie gminy, jak również w zakreślone tym upoważnieniem granice dopuszczonej przez ustawodawcę ingerencji rady gminy w prowadzoną w tym zakresie sprzedaż (tj. w wyznaczone godzinowe granice, w których sprzedaż alkoholu nie jest dozwolona).

W ocenie WSA, zarzucany przez skarżącą fakt ingerencji w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej wynika z istoty rozwiązań ustawowych. Ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej we wskazanym zakresie. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych poprzez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości (ochrony zdrowia czy porządku publicznego). Wobec tego Sąd uznał, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go – w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). WSA uznał, że samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach zawarte w zaskarżonej uchwale nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie – w świetle Konstytucji RP – ogranicza tę działalność, dlatego nie doszło do ograniczenia zasady swobody działalności gospodarczej i naruszenia art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017, poz. 2168; dalej "u.s.d.g.") w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

WSA uznał, że zaskarżona uchwała nie naruszała także art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa słusznie nabytego przez skarżącą na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również nie naruszała art. 5 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 310; dalej "ustawa nowelizująca") poprzez objęcie zakresem działania zaskarżonej uchwały tych przedsiębiorców, którzy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży uzyskali przed uchwaleniem i wejściem w życie tej uchwały. Sąd wskazał, że skarżąca na mocy ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Sopot z 13 lutego 2017 r. uzyskała zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (w zależności od rodzaju lub zawartości alkoholu), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w okresie od 10 lutego 2017 r. do 30 listopada 2019 r. W decyzjach tych nie oznaczono – co zresztą jest zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości – że przedmiotowe zezwolenia zostały udzielone na "całodobową" sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wydane decyzje nie odnosiły się bowiem do godzin sprzedaży napojów alkoholowych, a jedynie wskazują okres ważności ich obowiązywania, co znajduje potwierdzenie w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a w szczególności w ust. 9 tego przepisu. Takie prawo zostało skarżącej udzielone na podstawie ww. decyzji i tylko takie prawo (w takim, a nie innym wymiarze) mogło podlegać ochronie w świetle zasady poszanowania praw nabytych. Nie naruszała ochrony praw nabytych również informacja podana przez skarżącą w złożonych przez nią – w celu uzyskania zezwoleń – wnioskach dotycząca godzin otwarcia punktu sprzedaży (sprzedaży całodobowej). Żadna z decyzji nie konkretyzowała treści przyznanego prawa do sprzedaży napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży co do udzielenia skarżącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu w konkretnych godzinach, a ponadto przepis art. 18 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie zawierał wymogu wskazania godzin otwarcia punktu sprzedaży alkoholu. Dlatego Sąd nie przyjął, że podjęta uchwała bezpośrednio ingerowała i naruszała przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a w konsekwencji naruszała prawa skarżącej w zakresie, w jakim zostały one słusznie nabyte na mocy wydanych na wniosek skarżącej decyzji administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego tj. art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2018 r., poz. 646; dalej "Prawo przedsiębiorców") i art. 12 ust 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Sopocie, pomimo iż zaskarżona uchwała narusza ww. przepisy, albowiem na jej podstawie wprowadzono ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, pomimo braku istnienia ku temu konstytucyjnych przesłanek, przy czym jedynym podanym przez organ uzasadnieniem dla wprowadzenia ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie sprzedaży napojów alkoholowych, okazały się być rzekomo przeprowadzone wśród sopockiej młodzieży badania, które to badania nie zostały nawet przez organ przedstawione, a ponadto z przytoczonych przez sam organ wyników tych rzekomo przeprowadzonych badań w żadnym zakresie nie wynika to, iż lokalna społeczność bądź osoby odwiedzające miasto borykają się z problemami alkoholowymi, które to problemy mogłyby stanowić podstawę faktyczną ku temu, aby wprowadzać na terenie tego miasta dalsze ograniczenia w przedmiotowym zakresie;

2. prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559; dalej "u.s.g.") w zw. z art. 12 ust. 4 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały wprowadzającej zakaz sprzedaży alkoholowych na terenie miasta Sopotu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 02.00 do 6.00, podczas gdy gminny program profilaktyki przyjęty uchwałą nr XXXVII/488/2018 Rady Miasta Sopotu z dnia 19 lutego 2018 r., tj. "Gminny Programy Przeciwdziałania Uzależnieniom od Substancji Psychoaktywnych" dla Gminy Miasta Sopotu na rok 2018 nie tylko nie przewiduje wprowadzenia regulacji dotyczących godzin sprzedaży napojów alkoholowych, ale również nie zawiera nawet analizy wpływu ewentualnego wprowadzenia takiego ograniczenia na wypełnianie założeń programu profilaktyk;

3. prawa materialnego, tj. art. 20, 22, 32 oraz 33 Konstytucji RP z w zw. art. 2 Prawa przedsiębiorców poprzez oddalenie wniesionej w niniejszej sprawie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Sopocie, pomimo iż zaskarżona uchwała narusza ww. przepisy poprzez wprowadzenie zakazu sprzedaży alkoholu w godzinach od 02.00 do 6.00 tylko dla niektórych podmiotów, tj. tych, które oferują alkohol do spożycia poza miejscem sprzedaży i to wyłącznie na terenie miasta Sopotu, bez uwzględnienia sytuacji innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, przez co skarżącej zostało w sposób nieuzasadniony ograniczone wolne dla każdego na równych prawach prawo wykonywania działalności gospodarczej oraz została naruszona zasada równości podmiotów wobec prawa, pomimo braku istnienia ku temu konstytucyjnych przesłanek;

4. prawa materialnego, tj. art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP i art. 5 ustawy nowelizującej poprzez nieprawidłowe uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza powyższych przepisów, gdyż mieści się w zakresie dopuszczalności wyjątków od zasady ochrony praw nabytych, zaś uzyskane przez skarżącą zezwolenie na sprzedaż alkoholu nie zawiera określenia godzin sprzedaży

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 27 kwietnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), o czym poinformowano strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w którym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę "D." Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z 24 kwietnia 2018 r. nr XL/533/2018 w sprawie ograniczenia w godzinach nocnych sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie miasta Sopotu.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnych przypomnieć trzeba, że związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia.

Powyższe ogólne uwagi były konieczne, bowiem sposób sformułowania wszystkich podniesionych skardze kasacyjnej zarzutów nie w pełni odpowiada wymogom przewidzianym w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć brak wskazania naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Autora skargi kasacyjnej pominął, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, bo sądy administracyjne co do zasady kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10).

W dalszej kolejności przypomnieć również należy, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. konstruując zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie powinien wskazać formę tego naruszenie, tj. czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Odwołując się w tym zakresie do utrwalonego orzecznictwa, stwierdzić należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyroki NSA z 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, z 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 ). Natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższych wymogów formalnych wskazanych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a., gdyż żaden z zarzutów kasacyjnych nie odwołuje się wprost do wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. form naruszenia prawa materialnego. Przypomnieć raz jeszcze należy, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia stawianych w niej zarzutów tylko wówczas, gdy spełnia wymogi. Poza tym sąd kasacyjny nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

Uznając konstrukcją wadliwość postawionych zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się uchwałą z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1) podjętą w pełnym składzie, stwierdził, że istnieje możliwość – po częściowej rekonstrukcji treści zarzutów i ich skonfrontowaniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej – samodzielnego ich zidentyfikowania jako zarzutów naruszenia przez WSA art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi zamiast uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a., z powodu niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie przepisów art. 2 Prawa przedsiębiorców, art. 20, 22, 32 i 33 Konstytucji RP oraz art. 16 k.p.a. i art. 5 ustawy nowelizującej.

Tym niemniej brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się już merytorycznie do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag natury ogólnej.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. W art. 94 Konstytucji RP przewidziano m.in., że akty prawa miejscowego ustanawiają organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. A zatem organ samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, dysponuje relatywnie szerokim zakresem swobody prawotwórczej, Konstytucja nie wymaga bowiem stanowienia prawa miejscowego na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Organy samorządu terytorialnego są dzięki temu bardziej samodzielne w stanowieniu prawa miejscowego niż inne organy wydające akty wykonawcze do ustaw, w szczególności organy administracji rządowej stanowiące rozporządzenia, te bowiem muszą być oparte na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy uchwały określającej ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych zostało zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Zgodnie z tym przepisem, rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, dla terenu gminy lub wskazanych jednostek pomocniczych gminy, ograniczenia w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ograniczenia mogą dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00.

Upoważnienie to zostało ustalone w sposób bardzo szczegółowy, gdyż ustawodawca wyraźnie określił, że zakaz ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych może dotyczyć zarówno całej gminy, jak i wybranych jednostek pomocniczych gminy, że ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ponadto określił, że sprzedaż w godzinach nocnych oznacza sprzedaż między godziną 22.00 a 6.00. W art. 12 ust. 5 ustawy wskazał, że rada gminy przed podjęciem uchwały w omawianym zakresie zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Uchwała w sprawie godzin sprzedaży napojów alkoholowych powinna uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Uznać zatem należy, że pozostawiona przez ustawodawcę w analizowanym upoważnieniu ustawowym swoboda w ustaleniu przez organ samorządu terytorialnego treści aktu prawa miejscowego została w znaczny sposób ograniczona. Tym niemniej to rada gminy w ramach przyznanej konstytucyjnie samorządowi terytorialnemu samodzielności (art. 16 ust. 2, art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), w tym samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), podejmuje decyzje o podjęciu uchwały na podstawie omawianego upoważnienia.

Zauważyć też trzeba, że przyznana samorządowi terytorialnemu samodzielność prawotwórcza nie oznacza dla samorządu terytorialnego autonomii. Akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustaw, na podstawie których są stanowione. Muszą one zatem być zgodne z ustawami, na podstawie których są stanowione. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy ustalone w zaskarżonej uchwale – będącej aktem wykonawczym do ustawy o wychowaniu w trzeźwości – ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych w godzinach nocnych muszą zatem "wykonywać" tę ustawę, pozostając w zgodzie z jej treścią i celem.

Ograniczenia w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych wprowadzone na terenie miasta Sopotu zaskarżoną uchwałą nie mogą być całkowicie dowolne, ale muszą spełniać cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a także konstytucyjne zasady: legalności (art. 7 Konstytucji RP), samodzielności samorządu terytorialnego (art. 163) i stanowienia prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP).

Uwzględniając przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały powyższe założenia dotyczące przyznanego zakresu samodzielności w stanowieniu prawa miejscowego oraz ustrojowej pozycji zdecentralizowanego samorządu, a także fakt, że powierzone organom gminy zadania w zakresie podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych i profilaktyki oraz rozwiązywania problemów alkoholowych są zadaniami własnymi gminy (art. 41 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości), należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa przez zaskarżoną uchwałę prawa nie zasługują na uwzględnienie.

W ramach oceny, czy w rozpatrywanym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, nie można postawić organowi stanowiącemu gminy zarzutu, że wprowadzając godziny, w których będzie obowiązywał zakaz sprzedaży alkoholu, w sposób istotny naruszył powyższy przepis. Zaskarżona uchwała Rada Miasta Sopotu nie naruszyła granic przyznanego jej władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca precyzyjnie wskazał przedmiot możliwego do zastosowania ograniczenia, którym jest ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, poza tym czas ograniczenia został wskazany w pewnym przedziale. Ograniczenie może dotyczyć sprzedaży prowadzonej między godziną 22.00 a 6.00. Oznacza to, że w ramach tego zasadniczego przedziału czasu, w odcinkach czasu, które także mogą być mniejsze od niego – prawodawca lokalny może posłużyć się władztwem dyskrecjonalnym opartym jednak na prawnie wymiernym kryterium. I z tego władztwa rada Miasta Sopotu skorzystała, wprowadzając zakaz sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży od godziny 2.00 do 6.00.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały słusznie uznał, że organ samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej mu swobody prawotwórczej wprowadzając regulację ograniczającą na terenie miasta Sopotu sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach od 2 do 6, miał na uwadze realizację celu ustawy, tj. ograniczenia dostępności alkoholu. Dodać należy, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego czy też porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości.

Nie ulega wątpliwości, że określonym w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, podstawowym celem tego aktu prawnego jest – adresowane do organów administracji rządowej i samorządowej – wymuszanie zmian w zakresie spożycia napojów alkoholowych przez jego ograniczenie i kształtowanie polityki społecznej w przedmiotowym zakresie według określonego art. 2 ust. 1 pkt 1 - 8 ustawy wzorca zadaniowego, mającego kompleksowy i strategiczny charakter. Co wymaga podkreślenia, działaniom wymienionym w tym przepisie ustawodawca przydał znaczenie szczególne, wymieniając wśród nich m.in. ograniczanie dostępności alkoholu (pkt 4). Tak sformułowanego zadania, wpisującego się zresztą w określony art. 1 ust. 1 ustawy jej cel zasadniczy, nie można rozumieć inaczej niż jako potrzebę tworzenia warunków, które będą wpływały na ograniczenie dostępności napojów alkoholowych i sprzyjać będą wychowaniu w trzeźwości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkie działania określające te warunki, a więc nie tylko liczba wydanych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, związana z zezwoleniami liczba punktów handlowych, jak też ich rozmieszczenie, a także ograniczenia sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w porze nocnej, mają bezpośredni i zasadniczy wpływ na dostępność alkoholu na danym terenie, wpływając tym samym na ocenę relacji podejmowanych działań w stosunku do ustawowego celu ograniczania spożycia alkoholu i wychowania w trzeźwości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi oraz z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu oraz z art. 1 i 2 tej ustawy (zob. I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze 2002 r., uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio – na tle norm konstytucyjnych – T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji [w:] red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Podkreślenia wymaga również, że powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto należy podkreślić, że kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13).

Nie są też uzasadnione podniesione w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 20, 22. 32 i 33 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta Sopotu naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej.

Oceniając zasadność tych zarzutów w świetle omówionych na wstępie wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej ograniczających zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, należy podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe, organy gminy uwzględniać muszą każdorazowo także podstawowe zasady konstytucyjne. Prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy, na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji.

Zaskarżona uchwała w żadnej mierze – jak to słusznie uznał Sąd pierwszej instancji – nie prowadzi do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. Prawa przedsiębiorców.

Wyrażona w art. 20 Konstytucji wolność (swoboda) działalności gospodarczej jest zasadą ustroju gospodarczego i stanowi publiczne prawo podmiotowe. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej.

Przy definiowaniu zasady wolności działalności gospodarczej przyjmuje się, że obejmuje ona możliwości podejmowania decyzji gospodarczych, w tym przede wszystkim wyboru rodzaju (przedmiotu) działalności i wyboru prawnych form ich realizacji, oraz z natury rzeczy podejmowania różnego rodzaju działań faktycznych (prowadzenie produkcji, handlu, usług itp.) czy też dokonywania w sposób "zawodowy" określonych czynności (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt SK 24/02).

Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie zresztą jak w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, że gwarantowana w art. 22 Konstytucji wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, a zatem może podlegać ograniczeniom (wyroki TK z: 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/02; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00; 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01; 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02; 17 grudnia 2003 r., SK 15/02; 18 marca 2010 r., K 8/08; 27 lutego 2014 r., P 31/13, a także A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994 r., s. 49 i n.; Z. Witkowski, Zasada..., s. 10-11, L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe 2016 r., Komentarz do art. 22, wyroki NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 364/06 i z 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1843/09).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, że w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja, dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty. Ograniczenie w godzinach nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na obszarze gminy nie narusza samo w sobie zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem nie godzi w istotę tej wolności, jaką jest sama możliwość wykonywania działalności gospodarczej.

Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że ograniczenie swobody działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych przez wprowadzenie czasowego ograniczenia prowadzenia takiej sprzedaży mieści się w pojęciu ochrony zdrowia publicznego i porządku publicznego, bowiem działanie takie niewątpliwie oddziałuje i przyczynia się do wzmocnienia i ochrony tych wartości. Podkreślić zatem należy, że w omawianym przypadku podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości prowadzenia takiej działalności, a jedynie dotykają go – w zakresie czasowych możliwości prowadzenia takiej działalności gospodarczej – ograniczenia powodowane "ważnym interesem publicznym" (ochroną zdrowia publicznego czy też porządku publicznego). Samo ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży napojów alkoholowych w określonych godzinach nie narusza zatem istoty konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej, a jedynie dopuszczalnie – w świetle Konstytucji RP – ogranicza tę działalność (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 15/21).

Poza tym nie można tracić z pola widzenia, że wszelkie ograniczenia dostępu do alkoholu z jednej strony związane są z ograniczeniem wolności obywateli i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, a z drugiej z zabezpieczeniem przez Państwo bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz zdrowia publicznego. Rada gminy, działając w ramach ustawowego upoważnienia i wprowadzając w zaskarżonej uchwale ograniczenie dostępu do alkoholu, powinna w pierwszej kolejności kierować się ochroną wartości publicznych, które wymienione są w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzi do zachowania zdrowia obywateli.

Podkreślić również należy, że ustawodawca, wprowadzając przepis art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, de facto dokonał zróżnicowania dwóch kategorii podmiotów sprzedających napoje alkoholowe na podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz podmioty sprzedające alkohol przeznaczony do spożycia w miejscu sprzedaży. Ustanowiona w tym przepisie norma kompetencyjna umożliwia gminom wprowadzenie ograniczenia nocnej sprzedaży alkoholu wyłącznie w stosunku do jednej z tych kategorii podmiotów – podmiotów sprzedających alkohol przeznaczony do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wprowadzając taką regulację, ustawodawca miał na uwadze skutki i odmienność sposobu działania obu tych grup podmiotów gospodarczych w kontekście zamierzonego celu – ograniczenia spożycia alkoholu z uwagi na ochronę zdrowia i ochronę porządku publicznego.

Zaskarżona uchwała wydana w ramach ustawowego upoważnienia nie narusza zasady równości przewidzianej w art. 32 Konstytucji, gdyż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) zostały potraktowane równo, według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

Oczywistym jest, że wobec zakresu delegacji ustawowej w art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w uchwale mogło dojść do ograniczenia wyłącznie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w godzinach nocnych. Zaskarżona uchwała nie mogła objąć zakazem sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Uchwała taka byłaby sprzeczna z prawem jako pozbawiona podstawy prawnej w postaci przepisu kompetencyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 12 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, który nakazuje przy ustalaniu godziny sprzedaży napojów alkoholowych uwzględnić postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, należy wskazać, iż nie jest on również zasadny. Wprawdzie rzeczywiście w Gminnym Programie Przeciwdziałania Uzależnieniom od Substancji Psychoaktywnych na rok 2018 wprost nie przewidziano możliwości ograniczenia sprzedaży alkoholu w godzinach nocnych, jednakże nie sposób twierdzić, że to ograniczenie pozostaje bez żadnego związku z tym programem. Jak bowiem słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, celem programu – co zostało wprost w nim wskazane – jest walka ze zdiagnozowanym na terenie miasta Sopotu problemem alkoholowym m.in. poprzez ograniczenie spożywania alkoholu oraz ograniczenie przypadków naruszenia prawa z tym związane. Uwzględnienie tego zarzutu wymagałoby założenia, że ograniczenie godzin nocnej sprzedaży alkoholu pozostaje wbrew profilaktyce i rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Założenia tego nie sposób jednak przyjąć.

Brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu wskazanego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. zawiera kolejną wadę, która uniemożliwia merytoryczną jego kontrolę. Powołany w zarzucie kasacyjnym przepis art. 16 k.p.a. zawiera trzy jednostki redakcyjne (paragrafy), z których wynikają różne normy prawne. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą z tych norm, czy chociaż o którą z jednostek redakcyjnych tego przepisu mu chodzi. Stanowi to istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 ).

Nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 5 ustawy nowelizującej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej zezwolenia wydane skarżącej zachowują ważność na okres, na jaki zostały wydane.

WSA słusznie uznał, że decyzje administracyjne w przedmiocie zezwoleń, o których mowa powyżej, nie odnoszą się do godzin sprzedaży napojów alkoholowych, a wyłącznie do okresu ważności ich obowiązywania, co znajduje potwierdzenie w szczególności w art. 18 ust. 9 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Takie prawo zostało skarżącej udzielone na podstawie ww. decyzji i tylko takie prawo (w takim, a nie innym wymiarze) może podlegać ochronie w świetle poszanowania praw nabytych.

Skoro w decyzjach nie oznacza się godzin sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, to nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącej spółki, że wejście w życie zaskarżonej uchwały doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, czy też że wprowadzenie ograniczeń nieistniejących w chwili wydania ww. decyzji doprowadziło do zmiany treści ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasadę ochrony praw nabytych w pełni realizuje art. 5 ustawy nowelizującej, ochroną zostali objęci ci przedsiębiorcy, którzy uprzednio, tj. przed podjęciem uchwały, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości uzyskali już zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, w okresie na jaki zostało im wydane dane zezwolenie.

Rada gminy zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przed podjęciem uchwały winna uzyskać opinie jednostek pomocniczych gminy. Zasięgnięcie opinii stanowi formę współdziałania w procesie uchwałodawczym, przy czym w przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12). Powyższy element procedury uchwałodawczej został przeprowadzony. Podkreślić należy, iż zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu prawotwórczego (por. M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości. Komentarz, WKP 2020, t. 12 do art. 12).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.